I OSK 2039/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. i Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3306/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. i Skarb Państwa kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem dnia 24 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3306/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości będącej własnością B.S., a położonej w G. przy ul. F. [...], o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Powiatowy w G. prowadził księgę wieczystą tom IV karta 102, numer katastralny parceli [...], karta mapy [...] matrykuła [...]. Pismem z dnia [...] marca 1957 r., zatytułowanym "zażalenie", A. i B. małżonkowie K., reprezentujący małoletnią córkę - U.K., wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno Administracyjny w Gdańsku o uchylenie powyższego orzeczenia i wydanie orzeczenia prawidłowego, gdyż – na mocy umowy sprzedaży, zawartej w dniu [...] marca 1950 r. w formie aktu notarialnego r. z B.Ł. – własność w/w nieruchomości przeszła na rzecz ich córki - U.K. a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (Nr Dz. Kw. [...]). Ponadto wnoszono o przyznanie nieruchomości zamiennej. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych, decyzją z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] działając na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 136 k.p.a. (obecnie art. 155 k.p.a.), uchyliło wyżej wspomniane, ostateczne orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1953 r. i następnie, orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości., nie prowadząc w tym zakresie postępowania. Z kolei, orzeczeniem z dnia [...] maja 1964 r. nr [...], ten sam organ przyznał H.K. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości w kwocie 2.036 zł. Na skutek zaś rozpatrzenia, wniesionego przez stronę odwołania, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...], zmieniła powyższe orzeczenie z dnia [...] maja 1964 r., zmniejszając przyznane odszkodowanie do kwoty 1.771 zł (z uwagi na wadliwość opinii szacunkowej biegłego). W dniu [...] listopada 2004 r. U.B. (zd. K.) wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1964r. nr [...], gdyż – jej zdaniem – organ, wbrew obowiązującej ustawie z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie dokonał w postępowaniu zakończonym tą decyzją, żadnej czynności procesowej, to jest: nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego ani nie wyznaczył rozprawy administracyjnej. Wnioskodawczyni podnosiła również, iż kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Rozpoznając powyższy wniosek, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. F. [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] o przyznaniu U.K. odszkodowania za ww. nieruchomość a także decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] o zmianie w/w orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] maja 1964 r. Od decyzji tej E.B., A.B., M.N., M.N., M., M.K. i Prezydent Miasta Gdyni - reprezentujący Gminę Miasto Gdynię, wnieśli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ich następstwie, oraz działając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (sygn. akt SA/Wa [...]), Minister Infrastruktury i Rozwoju - decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. - w części dot. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] i stwierdził nieważność w/w orzeczenia, ale tylko w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...], stwierdzając jednocześnie, iż w/w orzeczenie z dnia [...] marca 1964 r. – w części dotyczącej obecnej działki nr [...] - zostało wydane z naruszeniem prawa; ponadto, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] - w części, w której stwierdzała ona nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1965r. nr [...]. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), ale - w stosunku do działki nr [...] (ujawnionej aktualnie w Kw nr [...]) – decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Na powyższej nieruchomości ustanowione zostało bowiem prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych w drodze odpłatnej czynności cywilnoprawnej. Powyższe skutkowało zaś tym, że nie było aktualnie możliwe wycofanie orzeczenia z dnia [...] marca 1964 r. z obiegu prawnego w tej części. W ocenie Ministra, także orzeczenia z dnia [...] maja 1964r. oraz z dnia [...] lutego 1965 r. (dotyczące odszkodowania) rażąco naruszały prawo bo zostały oparte na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, będącego aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zamiast na przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 roku Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta Gdyni, działając jako jej organ wykonawczy a także jako starosta, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7, 10§ 1, art. 77, 80 i art. 109 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Na wstępie Sąd zaznaczył, że - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - rozpatrując niniejszą sprawę orzekał w prawdzie – co do zasady – w ramach związania oceną prawną, wyrażoną w wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I WA/Sa 1311/13), ale - jak podkreślił - z uwagi na formalny charakter przyczyny uchylenia ww wyrokiem poprzedniej decyzji Ministra, orzekający wówczas Sąd nie wypowiedział się co do meritum sprawy. Stąd też - w tym aspekcie - brak było związania wytycznymi, co dalszego procedowania w sprawie. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie uchybiała art. 156 k.p.a. oraz art. 7, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Została ona bowiem wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego. Następnie Sąd podkreślił, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, jakie przepisy winny były być stosowane przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1964 r., którym orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. oraz przy procedowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania (decyzje z dnia [...] maja 1964r. i z dnia [...] lutego 1965 r.). Do rozstrzygnięcia pozostawała bowiem w tym wypadku kwestia, czy należało stosować ustawę z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), obowiązującą w dacie orzekania, czy też regulację prawną ją poprzedzającą tj. dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stanowiącą podstawę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1953 r. nr S.A.A. [...]. W związku z powyższym Sąd omówił zasady dotyczące postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i przytoczył treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), który – zdaniem Sądu – został w tym przypadku rażąco naruszony. Sąd wyjaśnił więc w tym miejscu, iż powyższe uregulowanie upoważniało organ wywłaszczeniowy do kontynuowania postępowania według przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31 j. t.), jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. w dniu 4 maja 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone. Tymczasem, z archiwalnych akt wywłaszczeniowych bezspornie wynikało, iż postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone z wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 20 marca 1952 r. zakończone zostało ostatecznym orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr S.A.A. [...], wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku. Fakt jego uchylenia i wydania nowego orzeczenia wywłaszczeniowego, w stanie prawnym, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 1958 r., w ocenie Sądu, powodował, iż należało to postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzić od początku ( nowe postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania), na podstawie przepisów powyższej ustawy. W tym przypadku nie mógł być bowiem zastosowany w/w art. 48 ustawy z 1958 r., gdyż hipoteza tego przepisu nie odpowiadała okolicznościom niniejszej sprawy. Postępowanie wywłaszczeniowe nie było już w toku, gdyż było ono już ostatecznie zakończone. Zatem, zarówno postępowanie wywłaszczeniowe, jak i odszkodowawcze, na skutek uchylenia decyzji z 1953 r., winno było zostać przeprowadzone na nowo, w oparciu o przepisy nowej, już wtedy obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie zaś z jej brzmieniem, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania według zasad w niej określonych. Natomiast z akt sprawy – jak kontynuował Sąd - bezspornie wynikało, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania nie zostało w ogóle przeprowadzone. Organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania ani o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, która w ogóle nie została przeprowadzona. Ponadto organ wywłaszczeniowy nie zachował wymogów procedury administracyjnej przewidzianych powołaną ustawą z 1958 r., co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia. Konkludując zatem Sąd uznał, że orzeczenie z dnia [...] marca 1964r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy czym - z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - Sąd przyjął, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych, w stosunku do działki nr [...] (ujawnionej w Kw nr [...]) wywołało nieodwracalne skutki prawne, albowiem na powyższej nieruchomości zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych w drodze odpłatnej czynności cywilnoprawnej. Tego rodzaju skutki nie zachodziły natomiast w stosunku do obecnych działek nr [...] i nr [...] (ujawnionych w KW nr [...]), bowiem działki te stanowiły wyłączną własność Gminy Miasta Gdynia. Sąd wskazał także, iż ponieważ w orzeczeniach z dnia [...] maja 1964 r. oraz z dnia [...] lutego 1965 r. ustalono odszkodowanie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. to fakt ten dowodził rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organy winne były bowiem prowadzić postępowanie w powyższym zakresie również w oparciu o obowiązującą już ustawę z dnia 12 marca 1958 roku. Tym samym, zdaniem Sądu - zarówno orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r., jak i decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z dnia [...] lutego 1965r.- jako oparte o nieobowiązującą - w dacie ich wydania - regulację prawną, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej Gminy Miasta Gdynia reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Gdyni, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] została skierowana do podmiotu niewłaściwego, tj. do Prezydenta Miasta Gdyni zamiast do Gminy Miasta Gdyni, albowiem Prezydent Miasta Gdyni, jako reprezentant Gminy Miasta Gdyni (art. 31 w zw. z art. art. 26 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 j.t.) był właściwym adresatem, jako reprezentant Gminy, do otrzymania powyższego orzeczenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta Gdyni, działając w imieniu Gminy Miasta Gdyni oraz jako organ wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) prawa materialnego, w postaci art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem nadzoru, iż ww. przepis nie miał zastosowania jako podstawa prawna do wydania ponownej decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wskutek pominięcia, że ponowne postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pismem z dnia [...] marca 1957 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z 1958 r.; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 listopada 2014 r., mimo naruszenia przez organ nadzoru w sposób istotny przepisów prawa materialnego (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 109 k.p.a.), b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia, przy wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazującego na niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - wynikiem czego było oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 listopada 2014 r., c) art. 153 p.p.s.a. - poprzez pominięcie stanowiska wyrażonego w dotyczącym przedmiotowej sprawy wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1311/13), w myśl którego ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania musi zostać poprzedzona prawidłową oceną legalności decyzji o wywłaszczeniu, d) art. 138 w zw. z art. 32 p.p.s.a. - poprzez rozstrzygnięcie wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. wyłącznie o skardze Gminy Miasta Gdyni, podczas gdy skarga na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] została wniesiona przez Prezydenta Miasta Gdyni, reprezentującego Gminę Miasta Gdyni (jako właściciela nieruchomości) oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (reprezentującego Skarb Państwa jako podmiot ewentualnie zobowiązany do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, posiadający również interes prawny w niniejszej sprawie). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Miasto Gdynia i Skarb Państwa wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, a które w dużej części okazały się zasadne. Wyjaśnić przy tym trzeba, że chociaż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący zawarł w podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., traktując przepis ten jako przepis procesowy, podczas, gdy – zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny – powyższy przepis, choć zawarty w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny, to błąd ten nie wpływał jednak na zasadność samego zarzutu. Podkreślić trzeba, że - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie było nie tyle zagadnienie polegające na ustaleniu, jakie przepisy winny były być zastosowane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych przy wydawaniu orzeczenia z dnia 31 marca 1964 roku, a kwestia, czy orzeczenie to rażąco naruszało prawo. Temu zagadnieniu zaś Sąd Wojewódzki nie poświęcił należytej uwagi. Odnosząc się bowiem do tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd Wojewódzki zauważył tylko, że (cyt.): "Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności". Powyższe skutkuje przyjęciem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Tak ogólna bowiem wypowiedź Sądu, bez odniesienia jej do stanu faktycznego analizowanej sprawy, nie może być traktowana w kategoriach wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej przecież w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z 1964 r. W związku z powyższym, zasadnym w tym miejscu wydaje się zwrócić uwagę na fakt, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.). W związku z tym, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny, w jakim została ona wydana musi być w pełni jasny i czytelny. Z uwagi na powyższe należało by rozważyć, czy tego rodzaju sytuacja zachodzi w przypadku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 31 marca 1964 r. nr USW III w 1/9/52, gdyż orzeczenie to zostało wydane w bardzo specyficznych warunkach a które jednakże miały zasadniczy wpływ na rodzaj przepisów, mających w tym przypadku zastosowanie. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że pierwotnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych, orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] - działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości będącej własnością B.Ł., położonej w G. przy ul. F. [...], o powierzchni [...] m2. Orzeczenie to stało się ostateczne. Następnie, po kilku latach bo pismem z dnia [...] marca 1957 r., zatytułowanym "zażalenie" A. i B. małżonkowie K., reprezentujący małoletnią córkę - U.K., wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno Administracyjny w Gdańsku o uchylenie powyższego orzeczenia i wydanie orzeczenia prawidłowego, gdyż – na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1950 r. z B.Ł. – własność w/w nieruchomości przeszła na rzecz ich córki - U.K. Jednocześnie wnieśli też o przyznanie nieruchomości zamiennej. Powyższe pismo spowodowało, że Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych poleciła w piśmie z 1959 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych "zmianę" orzeczenia z dnia marca 1953 r. Realizując to polecenie, powyższy organ wydał w tym samym dniu ([...] marca 1964 r.) i pod tym samym numerem ([...]) dwa rozstrzygnięcia. Pierwszym - na podstawie art. 136 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu) – uchylił orzeczenie z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] a drugim – na podstawie art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31) i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) - ponownie rzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. F. [...], o powierzchni [...] m2, z tym, że orzeczenie to zostało tym razem skierowane do U.K. Podkreślić przy tym trzeba, że w motywach decyzji, wydanej na podstawie art. 136 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu), organ, podając powód orzekania: wskazał, że w/w Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia poleciła mu "zmienić" poprzednie orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r., zauważył, iż zarówno wnioskodawca wywłaszczenia nie zgłosił sprzeciwu co do owej zmiany, jak i B.Ł. wyraziła na nią zgodę i dodał, że nowa decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostanie wydana w odrębnej decyzji. W uzasadnieniu zaś nowego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1964 r. organ wyjaśnił, że orzekał na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku z [...] marca 1952 r. nr [...], że decyzją z dnia [...] marca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zezwoliło na zajęcie opisanej na wstępie nieruchomości i, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r. Przede wszystkim zaś, w samym rozstrzygnięciu merytorycznym, organ stwierdził, że orzeka o wywłaszczeniu poprzez odjęcie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości U.K. z dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego, to jest z dniem [...] marca 1952 r. Dodał też, iż orzeczenie o odszkodowaniu zostanie wydane na wniosek jednej ze stron w odrębnym orzeczeniu (czyli tak jak przewidywał to art. 33 ust. 1 dekretu z 1949 r.). Powyższe dowodzi zatem, że obie decyzje z 1964 r. (uchylająca i wywłaszczeniowa) były ściśle ze sobą powiązane, co miało swoje uzasadnienie w tym, że dopiero łącznie razem decyzje te powodowały to, iż można było mówić o dokonaniu zmiany decyzji wywłaszczeniowej z 1953 r., a która to zmiana – jak wyżej wspomniano - została polecona organowi orzekającemu przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia. Opisane wyżej postępowanie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych może więc budzić wątpliwości, w jakim w istocie trybie, wydane zostało kwestionowane orzeczenie z 1964 r. (czy w trybie zwyczajnym czy nadzwyczajnym, to jest obecnie w trybie z art. 155 k.p.a.) . Przede wszystkim jednak znamienne jest to, że orzeczenie z 1964 r. zostało wydane na wniosek z dnia [...] marca 1952 r. i przewidywało, iż z tą datą była właścicielka nieruchomości zostaje pozbawiona jej własności. Treść tego orzeczenia wskazywała też wprost, iż postępowanie wywłaszczeniowe było w tym wypadku wszczęte obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie w/w ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustała się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu [...] lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustała się według przepisów dotychczasowych. W związku z tym – zdaniem składu orzekającego – należałoby rozważyć, czy wyżej wskazane okoliczności (zwłaszcza fakt, że organ przyjął już orzekał w postępowaniu wszczętym obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r. ), mogłyby jednak dowodzić, że orzeczenie o wywłaszczeniu z 1964 r. zostało wydane w ramach postępowania wywłaszczeniowego, wszczętego przed dniem [...] lipca 1964 r. Okoliczność ta przesądzałaby natomiast o tym, iż podstawą tego orzeczenia winny być przepisy dekretu 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a które organ orzekający zastosował. Jeśliby zaś ten pogląd przyjąć, to, należałoby następnie rozważyć, czy wydając, kwestionowane w trybie nadzorczym, orzeczenie, Prezydium WRN w Gdańsku było obowiązane prowadzić na nowo czynności procesowe a jeśli nawet, to czy zaniechanie tego rodzaju czynności, stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto w zaistniałej sytuacji, należałoby wziąć również pod uwagę, że stan prawny, w jakim w jakim zostało wydane kwestionowane orzeczenie nie był jasny a w związku z tym wypadałoby także rozważyć, czy ewentualne jego naruszenie, mogłoby być taktowane jako oczywiste. Wskazane zatem wyżej okoliczności Sąd Wojewódzki winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a którą to sprawę Sąd I instancji powinien rozpoznać z udziałem Skarbu Państwa. Skarga Prezydenta Miasta Gdyni została bowiem wniesiona zarówno w imieniu jednostki samorządu terytorialnego i w imieniu Skarbu Państwa. Z tego powodu zarzut, dotyczący naruszenia art. 138 w zw. z art. 32 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony. W zaistniałych warunkach zasadny był także zarzut, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt SA/Wa 1311/13) uznał, że ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania winna być poprzedzona prawidłową oceną legalności decyzji wywłaszczeniowej, to w sytuacji, w której nie dokonana została prawidłowa ocena legalności tej ostatniej decyzji, ocenianie zasadności decyzji odszkodowawczych było co najmniej przedwczesne. Niezasadny natomiast okazał się zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Niekonstytucyjność bowiem wspomnianego wyżej przepisu została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Fakt ten oznaczał zatem, że następstwem tegoż wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, a której to aktywności ustawodawca jednak do tej pory nie wykazał Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.