IV SA/Wa 3306/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - tekst jednolity) po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta G. - reprezentowanej przez Prezydenta Miasta G., wniosku E. B. i A. B. oraz wniosku M. N. i M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. 1.004 m2, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność U. K., orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania U. K. za ww. wywłaszczoną nieruchomość oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965r. nr [...] o zmianie w/w orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] maja 1964r., - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w części dot. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1964r. nr [...] i stwierdził nieważność w/w orzeczenia z dnia [...] marca 1964r. w części dot. obecnych działek nr [...] i nr [...] oraz stwierdził, iż w/w orzeczenie z dnia [...] marca 1964r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dot. obecnej działki nr [...]; - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w części dot. stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] maja 1964r. nr [...] oraz decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1965r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Orzeczeniem z dnia [...] marca 1953r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 1004 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...], numer katastralny parceli [...], karta mapy [...] matrykuła [...], położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej własność B. L. Pismem z dnia 11 marca 1957r. zatytułowanym "zażalenie" A. i B. małżonkowie K., działający w imieniu małoletniej córki U. K., wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno Administracyjny w G. o uchylenie powyższego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1953r. nr [...] i wydanie prawidłowego orzeczenia oraz o przyznanie nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przedmiotowa nieruchomość na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1950r. przeszła na rzecz ich córki U. K. wskutek jej sprzedaży przez B. L., a której prawa do nieruchomości, na skutek zawartej umowy, zostały ujawnione w księdze wieczystej (Nr Dz. Kw. [...]). Decyzją z dnia [...] marca 1964r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 136 Kpa (obecnie art. 155 Kpa), uchyliło w/w ostateczne orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1953r. nr [...] i następnie orzeczeniem z dnia [...] marca 1964r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości., nie prowadząc w tym zakresie postępowania. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1964r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych przyznało H. K. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww nieruchomości w kwocie 2.036 zł., i na skutek rozpatrzenia wniesionego przez nią odwołania, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 1965r. nr [...] zmieniła powyższe orzeczenie z dnia [...] maja 1964r., zmniejszając przyznane odszkodowanie do kwoty 1.771 zł. powołując się na wadliwość opinii szacunkowej biegłego, będącej podstawą przyznanego odszkodowania. U. P. (zd. K.), reprezentowana przez syna J. P., w dniu 15 listopada 2004r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1964r. nr [...]. Wskazała, że organ wbrew obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie dokonał żadnej czynności procesowej: nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego ani nie wyznaczył rozprawy administracyjnej, zarzuciła, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Po przekazaniu powyższego wniosku celem rozpoznania zgodnie z właściwością, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964r. o przyznaniu odszkodowania U. K. za wywłaszczoną ww nieruchomość oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965 r. o zmianie w/w orzeczenia z dnia [...] maja 1964r. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpili E. B. i A. B., M. N., M. N. W uzasadnieniu swoich wniosków podnieśli zarzuty względem oceny skutków prawnych dokonanych przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. wywołanych badanym przez organ orzeczeniem wywłaszczeniowym wskazując, przeciwnie do organu, iż wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ww sprawy wystąpił również Prezydent Miasta G. - reprezentujący Gminę Miasta G., podnosząc, iż organ I instancji nie wskazał jakie przepisy zostały rażąco naruszone. Ponadto nie podzielił poglądu organu w kwestii oceny, iż uchylenie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej wydanej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych powodowało konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego w oparciu o nowo obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nadto z wnioskami o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. wystąpiła M. Z. (G.) i M. K. Minister Infrastruktury zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...], poprzez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku U. P. (zd. K.), o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964r., w odpowiedzi na który Prezes Rady Ministrów poinformował o uznaniu przez Wojewodę [...] swojej właściwości do procedowania w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964r. w części dot. wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i w tym zakresie umorzył postępowanie przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965r. nr [...] o zmianie w/w orzeczenia z dnia [...] maja 1964r. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1311/13, uchylił w całości w/w decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. w części dot. stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego i umarzając w tej części prowadzone postępowanie naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 Kpa. Odnosząc się zaś do pkt 2 zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. sąd wskazał, iż utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. stwierdzającej nieważność orzeczeń odszkodowawczych była przedwczesna bowiem przyznanie byłemu właścicielowi odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uwarunkowane jest uprzednim prawidłowym wywłaszczeniem takiej nieruchomości. Zatem dokonanie oceny legalności orzeczeń odszkodowawczych przed dokonaniem oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest uchybieniem, które skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w tej części. Ponadto sąd wskazał, iż to Minister jest organem właściwym do rozpoznania wniosku U. P., zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego który wywiódł, że skoro o kwestionowanym wywłaszczeniu orzekał organ stopnia wojewódzkiego (a takimi były prezydia wojewódzkich rad narodowych), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. będzie właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a nie wojewoda. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku nr [...]: uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w części dot. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1964r. nr [...] i stwierdził jego nieważność w części dot. obecnych działek nr [...] i nr [...] oraz stwerdził, iż w/w orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dot. obecnej działki nr [...]; oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w części dot. stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] maja 1964r. nr [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1965r. nr [...]. Organ wskazał, że w stosunku do działki nr [...] (zapisanej aktualnie w Kw nr [...]) nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, z uwagi na ustanowienie na powyższej nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych w drodze odpłatnej czynności cywilnoprawnej i tym samym nie jest możliwe wycofanie orzeczenia z dnia [...] marca 1964r. z obiegu prawnego w tej części, albowiem zbycie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Również, w ocenie organu, rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nastąpiło wskutek zastosowania w orzeczeniach z dnia [...] maja 1964r. oraz z dnia [...] lutego 1965r., (dotyczących odszkodowania), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, będącego aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., zamiast ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Tym samym organ stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964r. nr [...] oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z dnia [...] lutego 1965r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta G. reprezentowana przez Prezydenta Miasta G., zarzucając naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, iż wskazany artykuł nie miał zastosowania jako podstawa prawna do wydania ponownej decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, pomimo istnieniu ku temu przesłanek prawnych w dacie wywłaszczenia, 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do działek nr [...] i [...] oraz stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do działki nr [...], na podstawie przyjęcia, iż z dniem wejścia w życie w/w ustawy sprawa wywłaszczenia była zakończona decyzją ostateczną, 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej w wyniku naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy jednoczesnym wskazaniu, iż w/w artykuł nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy, 3) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia faktycznego w postaci nieuwzględnienia faktu, iż ponowne postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pismem z dnia 11 marca 1957 r., co w konsekwencji skutkowało dokonaniem dowolnej oceny materiały dowodowego i uchyleniem decyzji wywłaszczeniowej, mimo, iż została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, 1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. poprzez pozbawienie Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji wydanie decyzji z jego pominięciem, pomimo iż Prezydentowi Miasta G., wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako organowi zobowiązanemu do ewentualnej zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec powyższego wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 1) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzje obu organów nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie również należy wskazać, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 443/09, LEX Nr 501813). Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że rozpatrując sprawę zgodnie z art. 153 p.p.s.a., Sąd związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 22 sierpnia 2013r. (I WA/Sa 1311/13), przy czym należy wskazać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, przyczyny uchylenia ww wyrokiem WSA w Warszawie zaskarżonej do niego decyzji, dotyczyły względów formalnych dotyczących sporu kompetencyjnego w rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku, natomiast Sąd nie wypowiedział się co do meritum, stąd też w tym aspekcie brak jest związania wytycznymi co dalszego procedowania w sprawie. Oceniając w powyższym kontekście przedstawioną do kontroli legalność ww decyzji Sąd uznał, iż Minister nie uchybił powołanemu wyżej przepisowi art. 156 k.p.a. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, który powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpatrzeniu i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego. Sąd wskazuje, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju było ustalenie czy w stosunku do wymienionego na wstępie orzeczenia zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy wydane ono zostało z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137). Weryfikacja prowadzona jest odnośnie wszelkich wad z art. 156 §1 kpa., a nie tylko podniesionych w skardze. Jednocześnie dotyczy tylko przyczyn wyczerpująco wyliczonych w art.156 §1 kpa, nie zaś jakichkolwiek innych niedostatków decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany dnia 22 maja 1987 r., w sprawie o sygn. akt IVSA 1062/86, opubl. ONSA 1987/1/35). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności nie pozwala na wykładnię rozszerzającą, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się wyłącznie kwestiami prawnymi. W przedmiotowym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie zatem badał orzeczenie z dnia [...] marca 1964 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz z dnia [...] maja 1964 r. i zmieniające je decyzję z dnia [...] lutego 1965 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania, pod kątem występowania wad wymienionych w powołanym przepisie art. 156 § 1 Kpa. Należy wyjaśnić, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie, jakie przepisy winny były być stosowane przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1964 roku, którym orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości., jak i przy procedowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania (decyzje z dnia [...] maja 1964r. i z dnia [...] lutego 1965 r.). Czy należało stosować ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), obowiązującą w dacie orzekania, czy też regulację prawną ją poprzedzającą tj. dekret z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stanowiącą podstawę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1953r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż ocena prawidłowości wydania poszczególnych orzeczeń powinna być dokonana przede wszystkim w aspekcie ich zgodności z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958r. postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie ww ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustała się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustała się według przepisów dotychczasowych. Powyższe uregulowanie upoważniało zatem organ wywłaszczeniowy do kontynuowania postępowania według przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. nr 4 poz. 31 j. t.), jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. w dniu 4 maja 1958r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone. Tymczasem z archiwalnych akt wywłaszczeniowych bezspornie wynika, iż postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone z wniosku D. z dnia 20 marca 1952r. zakończone zostało ostatecznym orzeczeniem z dnia [...] marca 1953r. nr [...] wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Fakt jego uchylenia i wydanie nowego orzeczenia wywłaszczeniowego w stanie prawnym, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 1958r., w ocenie Sądu powodował, iż należało przeprowadzić od początku nowe postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, na podstawie przepisów powyższej ustawy. Nie mógł być bowiem zastosowany w/w art. 48 ustawy, gdyż hipoteza tego przepisu nie odpowiadała okolicznościom niniejszej sprawy. Postępowanie wywłaszczeniowe nie było w toku, ono było już ostatecznie zakończone. Zatem zarówno postępowanie wywłaszczeniowe jak i odszkodowawcze, na skutek uchylenia decyzji z 1953r., winno było zostać przeprowadzone na nowo, w oparciu o przepisy nowej już wtedy obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z jej brzmieniem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania według zasad w niej określonych. Natomiast z akt sprawy bezspornie wynika, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania nie zostało w ogóle przeprowadzone. Organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania ani o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Rozprawa wywłaszczeniowa nie została przeprowadzona, organ wywłaszczeniowy nie zachował wymogów procedury administracyjnej powołaną ustawą z 1958 roku,co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia. Dlatego też w ocenie Sądu orzeczenie z dnia [...] marca 1964r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym miejscu należy podnieść, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa, ale zgodnie z w/w § 2 art. 156 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3. 4 i 7, jeśli od daty doręczenia lub ogłoszenia upłynęło lat 10, jak również wtedy, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSN CP 1992/12/211) stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Wobec powyższego należy stwierdzić, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] marca 1964r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych, w stosunku do działki nr [...] (zapisanej w Kw nr [...]) wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, albowiem na powyższej nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych w drodze odpłatnej czynności cywilnoprawnej. Natomiast zbycie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji w której prawo użytkowania wieczystego i własności budynków na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt 1 SA/Wa 1386/13). Jednocześnie w stosunku do obecnych działek nr [...] i nr [...] (zapisanych w KW nr [...]) nie zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem powyższe działki stanowią wyłączną własność Gminy Miasta G. Zatem wobec tych działek jest możliwe cofnięcie skutków prawnych, które zostały wywołane tym orzeczeniem w drodze postępowania administracyjnego. Podobnie należy wskazać, iż zastosowanie w orzeczeniach z dnia [...] maja 1964r. oraz z dnia [...] lutego 1965r., do ustalenia odszkodowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r., w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., stanowi rażące naruszenie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958r. Organy winne były prowadzić postępowanie w powyższym zakresie również w oparciu o obowiązującą ustawę z dnia 12 marca 1958 roku. Tym samym stwierdzić należy, iż zarówno orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964r. jak i decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z dnia [...] lutego 1965r. jako oparte o nieobowiązującą w dacie ich wydania regulację prawną, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby powyższe orzeczenia z dnia [...] maja 1964r. i decyzja z dnia [...] lutego 1965r. dotyczące przyznania odszkodowania wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Na marginesie należy uznać za niezasadny zarzut skarżącej Gminy Miasta G. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta G., iż decyzja z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] została skierowana do podmiotu niewłaściwego, tj. do Prezydenta Miasta G. zamiast do Gminy Miasta G., albowiem Prezydent Miasta G. jako reprezentantem Gminy Miasta G. (art. 31 w zw. z art. art. 26 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 j.t.) jest właściwym adresatem, jako reprezentant Gminy, do otrzymania powyższego orzeczenia. Reasumując Sąd uznał, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.