I OSK 361/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. prowadzącego działalność pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 506/15 w sprawie ze skargi J. T. prowadzącego działalność pod firmą [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu utworzenia służb BHP oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. T. (dalej skarżący) na opisaną w sentencji decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że nakazem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Pracy w P., na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), nakazał skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą "[...]" m.in. utworzenie służby BHP poprzez zatrudnienie pracownika służby BHP na podstawie umowy o pracę ze względu na zatrudnianie w zakładzie pracy więcej niż 100 pracowników, w terminie do 31 maja 2015 r. W odwołaniu od tej części powyższego nakazu skarżący zarzucił naruszenie art. 23711 § 2 Kodeksu pracy (dalej K.p.) poprzez jego niezastosowanie. Wyjaśnił, iż w jego zakładzie zadania służby BHP wykonuje przedsiębiorca zewnętrzny, który bezpośrednio współpracuje z Głównym Specjalistą BHP. Uczynił tak z powodu braku kompetentnych pracowników. Zatem nakaz utworzenia służby BHP uznał za błędny. Utrzymując w mocy to rozstrzygniecie zaskarżoną decyzją, poza zmianą terminu wykonania, który określił na 30 czerwca 2015 r., organ odwoławczy wyjaśnił, iż stan faktyczny jest bezsporny. Następnie zważył, że w przypadku zatrudniania więcej niż 100 pracowników konieczne jest utworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez zatrudnienie odpowiedniej osoby. Wynika to z utrwalonego orzecznictwa zapadłego na bazie art. 23711 § 1 K.p. i § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 ze zm.). Powołany przepis Kodeksu pracy wyróżnia dwie formy realizacji przedmiotowego obowiązku: utworzenie służby BHP oraz powierzenie wykonywania zadań z tego zakresu pracownikowi zatrudnianemu przy innej pracy. Pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników jest zobowiązany jednak do utworzenia służby BHP. Nie ma innej możliwości, w szczególności skorzystania z regulacji zawartej w § 2 tego przepisu przewidującej możliwość powierzenia wykonywania zadań służby BHP specjalistom spoza zakładu pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zaskarżył w całości ww. decyzję, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 23711 § 1 K.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników ma obowiązek utworzyć w zakładzie służę BHP i jednocześnie nie może powierzyć pełnienia tej funkcji osobie zatrudnionej na stanowisku inspektora BHP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oparł się o przytoczone wyżej normy prawne, których wykładnię dokonaną przez organ podzielił. W konsekwencji uregulowania w art. 23711 § 1 K.p. dwóch form pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w odniesieniu do pracodawcy zatrudniającego ponad 100 pracowników, istnieje obowiązek utworzenia służby BHP. Jedynie pracodawca zatrudniający mniejszą liczbę pracowników może powierzyć wykonywanie tych zadań pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy lub realizować je sam. Natomiast unormowanie zawarte w § 2 tego przepisu odnosi się wyłącznie do drugiego z wymieniowych pracodawców, co oznacza, że tylko zatrudniający mniej niż 100 pracowników może powierzyć wykonywanie zadań służby BHP specjalistom spoza zakładu pracy. Skoro zatem bezspornie skarżący zatrudnia więcej niż 100 pracowników, nie może skorzystać z tego wyjątku, a winien utworzyć służbę BHP. Nie uczyniwszy tego naraził się na wydanie nakazu, który Sąd meriti ocenił jako zgodny z prawem. Nie ma bowiem skarżący prawnej możliwości wyczerpania tego obowiązku przez zawarcie umowy ze specjalistą spoza zakładu pracy. Co mając na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak wyżej. W skardze kasacyjnej J. T. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23711 § 1 K.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników ma obowiązek utworzyć w swoim zakładzie pracy służbę BHP i jednocześnie nie może powierzyć pełnienia tej funkcji osobie zatrudnionej na stanowisku pracy inspektora BHP. W oparciu o te zarzuty postulował uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor umotywował pogląd, że w sprawie dokonano wadliwej interpretacji przywołanego przepisu, posługując się jedynie wykładnią językową. Tymczasem pojęcie "powierzyć wykonywanie zadań służby bhp" zawiera się w szerszym pojęciu "stworzyć służbę bhp". Dlatego uznał, iż wykonaniem obowiązku utworzenia służby BHP jest również powierzenie zadań z tego zakresu określonemu pracownikowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać w ocenie zaskarżonego wyroku poza zarzuty podniesione w kasacji. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano się na jedną podstawę – naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim niekwestionowanie ustalonego dotąd stanu faktycznego, który zatem jest przesądzony i wiąże w dalszych rozważaniach. Z ustaleń tych wynika m.in., że skarżący zatrudnia więcej niż 100 pracowników i że nie utworzył służby BHP w swoim zakładzie pracy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak ustalonym stanie faktycznym organ prawidłowo zastosował ujęty w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego, co Sąd meriti słusznie zaakceptował. Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 23711 § 1 K.p. przewiduje dwie sytuacje regulując odmiennie obowiązki pracodawców w przedmiotowej materii. Mianowicie różnicuje je w zależności od liczby zatrudnionych pracowników. Zatrudniając więcej niż 100 pracowników obowiązek ten materializuje się poprzez nakaz utworzenia służby BHP, zaś zatrudniając mniejszą liczbę pracowników obowiązkiem pracodawcy jest powierzenie wykonywania zadań służby BHP pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy albo wykonywanie tych zadań osobiście przy spełnieniu określonych warunków. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość powierzenia wykonywania zadań służby BHP specjalistom spoza zakładu pracy – w przypadku braku kompetentnych pracowników – została przewidziana przez art. 23711 § 2 K.p. wyłącznie w odniesieniu do pracodawców zatrudniających mniej niż 100 pracowników. Konstatacja ta wynika z analizy brzmienia obu jednostek redakcyjnych tego przepisu. Powiadając o braku kompetentnych pracowników w § 2 wyraźnie nawiązuje się do drugiej części § 1 (dotyczącej pracodawców zatrudniających mniej niż 100 pracowników), zaś posłużenie się zwrotem "wykonywanie zadań służby bhp" oznacza tylko zakres powierzenia obowiązków, nie odnosząc się do pierwszej części tego przepisu (dotyczącej pracodawców zatrudniających więcej niż 100 pracowników). Na taki kierunek wykładni wskazuje też zwrot - "w przypadku braku kompetentnych pracowników", który nie może dotyczyć służby BHP, mimo że w jej skład też wchodzą pracownicy. Nota bene zawarcie umowy innej niż umowa o pracę wyklucza zaliczenie danej osoby do służby BHP, jak też nie odpowiada wymogowi powierzenia zadań pracownikowi. Jednakowoż wykładnia całościowa omawianej regulacji prowadzi do konkluzji, wedle której zwrot "służba bhp" nie jest równoważny z pojęciami ani pracownika, ani specjalisty spoza zakładu pracy, którym powierzono wykonywanie zadań służby bhp. Nie ma więc też podstaw do utożsamienia obowiązku utworzenia w zakładzie pracy służby bezpieczeństwa i higieny pracy z powierzeniem wykonywania tej służby pracownikom lub podmiotom zewnętrznym. Wówczas bowiem nie istniałaby potrzeba ich odrębnej regulacji i można byłoby posługiwać się pojęciem "służby bhp" zarówno w przypadku gdy pracodawca zatrudnia więcej niż 100 pracowników, jak i gdy zatrudnia do 100 pracowników. Poprawność prezentowanego stanowiska wzmacnia dodatkowo brzmienie § 1 ust. 3 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, z którego wynika, iż pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników jest zobowiązany w sposób bezwzględny utworzyć wieloosobową lub jednoosobową komórkę organizacyjną stanowiącą służbę bezpieczeństwa i higieny pracy albo zatrudnić w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zatem nawet gdy pracodawca zatrudniający powyżej 100 osób nie ma kompetentnych pracowników do wykonywania zadań służby BHP, to i tak jest zobligowany do jej utworzenia i nie ma wyboru pomiędzy utworzeniem służby BHP w zakładzie, a powierzeniem wykonywania zadań z tego zakresu specjalistom spoza zakładu pracy. W przeciwnym wypadku każdy pracodawca zatrudniający powyżej 100 pracowników, niedysponujący kompetentnym personelem byłby zwolniony z obowiązku utworzenia służby BHP w swoim zakładzie poprzez skorzystanie z możliwości powierzenia wykonywania jej zadań specjalistom spoza zakładu pracy, powodując iż omawiany przepis stałby się w rzeczywistości martwy. Oczywiście rację ma kasator twierdząc, że pojęcie "tworzy służbę bhp" jest pojęciem szerszym od zwrotu "powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi", wszak nie zachodzi tu taka relacja między nimi, jak dowodzi, bo są to zwroty niezazębiające się, czyli rozłączne. Tworzenie służby BHP nie polega w każdym przypadku na powierzeniu pracownikowi czy powołaniu komórki dla realizacji tych celów. Bowiem ustawa zastrzega odrębności w zależności od ilości zatrudnionych pracowników. Ma to też związek z zadaniami, jakie stawia się tej kategorii ochrony pracy, jak i możliwościami obu grup pracodawców. Ubocznie więc tylko godzi się zwrócić uwagę, że skarżący nie wykazał przesłanek upoważniających go do powierzenia wykonywania przedmiotowych zadań specjaliście spoza zakładu pracy, a zgodnie z orzecznictwem na nim spoczywał ciężar dowiedzenia tej okoliczności. Trzeba wreszcie podkreślić, że sporna w tej sprawie kwestia jest identycznie postrzegana w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia: 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1686/12, 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 612/11, 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 263/06. Natomiast odmiennie w wyroku z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1120/10, jak i wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 937/11, Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 23/11, we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 432/08. Z wyłożonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę odmiennego stanowiska nie podziela, nie zgadzając się z tymi poglądami, które dopuszczają możliwość stosowania regulacji § 2 art. 23711 K.p. do obu sytuacji unormowanych w jego § 1. Wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Z tych powodów skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 1