II OSK 1318/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 810/15 w sprawie ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 810/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 5 listopada 2014 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz.199), odmówił B. R. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w granicy z działką o nr ewid. A, oraz budowie budynku usługowo-rzemieślniczego w granicy z działką o nr ewid.A na terenie działki o nr ewid. B położonej przy ul. B. [...] w P. Inwestor wnioskował możliwość zabudowy obiektami kubaturowymi do 47 powierzchni działki. Nie zgodził się na ograniczenie tego wskaźnika do wielkości 23%. Wskaźnik proponowany przez inwestora znacznie przekroczyłby średnią wynoszącą 23% w obszarze analizowanym. Inwestycja nie spełnia zatem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. R. wnosząc o jej uchylenie i wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie przez Wójta Gminy, iż w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego brak jest zabudowy umożliwiającej ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem Inwestora, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że projektowana inwestycja nie spełnia przewidzianych tym przepisem wymogów dobrego sąsiedztwa, 2) § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było jedynie ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie równym średniej w obszarze analizowanym, podczas gdy w świetle przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dopuszczalnym i zasadnym było ustalenie powierzchni zabudowy w oparciu o powierzchnię występującej w obszarze analizowanym zabudowy na działkach nr A i B o identycznym rodzaju co zabudowa wnioskowana (zabudowa mieszkaniowo- produkcyjno- usługowa); 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę wolności zabudowy w ten sposób, że odmówiono Inwestorowi ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem, podczas gdy, w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały przesłanki dla jego uwzględnienia w całości; 4) naruszenie art. 6, 7 i 8, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonych w ww. przepisach zasad: praworządności, uwzględniania słusznego interesu stron ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej oraz wyczerpującego uzasadniania wydawanych rozstrzygnięć, polegające na nieuwzględnieniu wskazań SKO co do okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ nie rozważył, bo nie chciał rozważyć możliwości ustalenia innego, niż średni wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki i istnienia uzasadnienia ku temu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w granicy z działką o nr ewid. A, budowie budynku usługowo-rzemieślniczego w granicy z działką o nr ewid.A na terenie działki o nr ewid. B, położonej przy ul. B. [...] w P., gmina Tarnowo Podgórne. SKO wskazało, że teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania przed organami obu instancji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Teren inwestycji znajduje się w obszarze na którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, zabudowa mieszkaniowo-produkcyjno-usługowa, zabudowa usługowa. W ocenie Kolegium, parametry projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu mieszczą się w zbiorze parametrów występujących w sąsiedztwie. Projektowana szerokość elewacji frontowej budynku rzemieślniczo-usługowego 11,59 m różni się zaledwie o 6 cm od szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego bezpośrednio we frontowej linii zabudowy działki. Taka różnica jest niezauważalna w percepcji przestrzeni. Zatem określenie innych niż średnie parametry w obszarze analizowanym - szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy nie stanowi wyjątku w stosunku do istniejących form zabudowy ani nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. W stanowiących załączniki do decyzji: analizie funkcji i wynikach analizy stwierdzono, że powierzchnia zabudowy objętej wnioskiem wynosząca 47% zawiera się w zbiorze wskaźników występujących w analizowanym obszarze i nie przekracza maksimum. Zdaniem autora analizy, wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 47% nie narusza ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium, zastosowanie § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanej inwestycji jest uzasadnione. Organ wskazał, że z materiału dowodowego (mapy, zdjęcia satelitarne terenu, dokumentacja fotograficzna) wynika, że inwestycja znajduje się wewnątrz obszaru istniejącej zabudowy o podobnym charakterze, zatem nie stanowi wyjątku, a jedynie kontynuację istniejącej funkcji podlegającej tym samym uwarunkowaniom środowiskowym. Spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony, zawężająco zastosował przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniając wszystkich jego zapisów. Wszelkie ograniczenia wolności zabudowy muszą mieć wyraźną podstawę prawną i mieścić się w jego granicach. W skardze na powyższą decyzję M. K. i W. K. zarzucili naruszenie: I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające w szczególności na: - zaniechaniu przez organ odwoławczy wbrew swemu obowiązkowi dokładnego - ustalenia stanu faktycznego sprawy - wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznie przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów, - ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bez należytego wyjaśnienia sprawy; 2) naruszenie art. 8 K.p.a., 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa i nie obarczona żadnymi wadami prawnymi. II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym m.in.: 1) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 K.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ustalanie przez organ pierwszej instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jest niezgodne z zasadą wolności zabudowy, a organ winien dokonać odstąpienia od uśrednionych wielkości i wyznaczyć inny wskaźnik na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia; 2) § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że określony w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niezgodny z § 5 rozporządzenia; 3) § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 7 K.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uzasadnienie w treści zaskarżonej decyzji przesłanek dopuszczenia wyjątków od reguł określania warunków dla nowej zabudowy oraz pominięcie przeprowadzenia szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątków dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia warunku "sąsiedztwa" w szczególności w zakresie kontynuacji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy; 5) naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uzasadnionym jest odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy; W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi wskazując, że jest ona całkowicie bezpodstawna. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organami obu instancji prawidłowo zakreślono obszar analizowany celem uzyskania kompletnej i odnoszącej się do całości obszaru analizowanego analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy. Następnie Kolegium prawidłowo uchylając decyzję organu pierwszej instancji dokonało ponownej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Analiza ta doprowadziła do prawidłowych wniosków, że inwestycja nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową, wpisuje się w funkcję mieszkaniową oraz usługowo-produkcyjną, a przekroczenia średnich wartości znajdują się w granicach wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia. Z analizy urbanistycznej całego obszaru analizowanego wynika, że na obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi (działka o numerze ewidencyjnym [...],[...],[...]), zabudowa mieszkaniowo-usługowa (działka o numerze [...]), zabudowa mieszkaniowo-produkcyjno-usługowa (działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...]), zabudowa usługowa (działka nr [...]). Także na nieruchomości skarżących bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjna panuje funkcja mieszkaniowo-jednorodzinno-bliźniacza, usługowa i produkcyjna. Sąd zaznaczył, że analiza uwzględnia aktualną zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym. Kolegium przyjęło, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi w obszarze analizowanym 23 %. Wprawdzie organ ustalił wielkość powierzchni zabudowy maksymalnie na 47%, a więc powyższej wskazanej średniej, lecz konkluzja ta została w uzasadnieniu decyzji wystarczająco uzasadniona. Projektowana powierzchnia zabudowy 47% nie narusza ładu przestrzennego, mieści się bowiem w zbiorze występujących w analizowanym obszarze i nie przekracza maksymalnej wartości występujących wskaźników. Sąd zwrócił uwagę, że § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia zezwala na odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, co zdaniem Sądu miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ drugiej instancji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnił także w wystarczającym stopniu odstępstwo od zastosowania w niniejszej sprawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd uznał, że nie mają racji skarżący, zarzucając organom pozostawienie inwestorowi pełnej dowolności w tym zakresie oraz wydanie warunków zabudowy dostosowanych do wniosku Inwestora bez przeprowadzenia szczegółowej analizy cech i parametrów istniejącej zabudowy i uwzględnienia jej wyników. Nie doszło więc, zdaniem Sądu, do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Spełnione zostały wymogi w zakresie kontynuacji funkcji oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd wskazał, że organ ustalił szerokość elewacji frontowej maksymalnie do 11,59 m, a więc powyżej średniej dla całej zabudowy, lecz konkluzja ta została również dostatecznie przez organ uzasadniona. Szerokość elewacji frontowej chociaż przekracza średnią szerokość elewacji przyjętej dla całej zabudowy na obszarze analizowanym (9,1 m), to nie przekracza maksymalnej szerokości elewacji dla istniejącej zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym. Sąd zauważył, że § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co zdaniem Sądu miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia w niniejszej sprawie linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia). Linia ta wyznaczona jest dla budynku mieszkalnego i nie podlega zmianie. Tym samym organ administracji publicznej podjął zgodnie z art. 7 K.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Sąd zaznaczył, że stronom zapewniono czynny udział w toku postępowania w szczególności przez składanie zastrzeżeń i wniosków dowodowych. Wreszcie, opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w niniejszej sprawie spełnione. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących, Sąd stwierdził, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "chronionego prawem interesu osób trzecich" wskazuje wyraźnie, że nie chodzi w tym przypadku o wszelkie naruszenia ich interesów przez planowaną zabudowę, ale tylko i wyłącznie o takie naruszenia, które wiązać się będą z naruszeniem określonych, konkretnie wskazanych norm prawnych. Uciążliwości, jak wzrost hałasu, zacienienie badane będą na etapie dalszego postępowania o pozwolenie na budowę. Zarzuty dotyczące wzmożonego ruchu pojazdów, spadku wartości nieruchomości, czy rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej wskazują na interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo wskazało, iż wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania zostały w sposób wyczerpujący omówione uzasadnieniu decyzji organu II instancji, w tym jakie obiekty mogły stanowić odniesienie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz przy ustaleniu linii zabudowy. W ocenie Sądu, Kolegium w sposób prawidłowy przeprowadziło analizę urbanistyczną. Działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i bliźniaczej z zabudową garażową i gospodarczą oraz usługowo-produkcyjną. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana zabudowa nie jest sprzeczna z istniejącą funkcją zabudowy na obszarze analizowanym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. K. i W. K. zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono rozbieżności w przyjętej w decyzji wyższej procentowo powierzchni zabudowy działek o numerach [...] oraz [...], w stosunku do niższej, wynikającej ze zgodnej z prawem, zabudowy wskazanej w piśmie Starostwa Powiatowego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r. oraz w funkcjach terenu dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem na podstawie niepełnego materiału Sąd przyjął za organem, iż na obszarze analizowanym istnieją działki o podobnej procentowo powierzchni zabudowy do wnioskowanej przez Inwestora, a przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji; 2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została oparta na wadliwym materiale dowodowym (nieaktualizowanej mapie), jak również wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie funkcji terenu dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym oraz powierzchni zabudowy działek, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia ustaleń faktycznych błędnych i niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym; 3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do treści dokumentu - pisma z dnia 25 marca 2015 r. ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu i nieskonfrontowanie wynikającej z pisma powierzchni zabudowy oraz funkcji terenu działek nr 1042 i 1043 położonych w analizowanym obszarze ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym; 4) art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i 233 § 1 K.p.c. poprzez nie uzupełnienie przez Sąd akt o dowody (z urzędu) w przypadku gdy w przedmiotowej sprawie zebrany przez organ materiał dowodowy był niepełny, a ponadto zaistniała poważna wątpliwość co do rzeczywistej powierzchni zabudowy położonych w obszarze analizowanym działek oraz funkcji terenu dla tych działek, które to dane miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a sporządzona analiza urbanistyczna obarczona była istotnymi brakami uniemożliwiającymi zweryfikowanie prawidłowości wydanej w sprawie decyzji; 5) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, a jednocześnie niewystarczające odniesienie się do ustaleń faktycznych i nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, jakie mogłyby przemawiać za prawidłowością dokonanych przez organ ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy działek nr [...] i [...] położonych w analizowanym obszarze, jak również w zakresie funkcji terenu dla tych działek; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo naruszenia przez organ art. 8 K.p.a. i wydanie decyzji polegającej nie na ustaleniu warunków zabudowy, ale na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora, dopuszczając wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątków dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, jak również bez wskazania, na jakich podstawach przyjęto, że możliwe jest zastosowanie w sprawie odstępstwo od ogólnych zasad, a tym samym naruszenia przez organy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie") w związku z art. 7 K.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż określanie warunków dla nowej zabudowy według ogólnych zasad (na poziomie średnich wartości dla obszaru analizowanego) jest niezgodne z zasadą wolności zabudowy, 2) § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w związku z art. 7 K.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzasadnienia przestanek dopuszczenia wyjątków od reguł określania warunków dla nowej zabudowy oraz pominięcie przeprowadzenia szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątków dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydana decyzja pozytywna organu odwoławczego ustalająca warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem spełnia warunek "sąsiedztwa", w szczególności w zakresie kontynuacji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy; 4) § 5 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uzasadnionym jest odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ewentualnie w przypadku niedopatrzenia się naruszenia procedury, a stwierdzenia, że Sąd naruszył jedynie prawo materialne, wnieśli o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. R. wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Odniesienie się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej rozpocząć należy od spostrzeżenia, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Trafny jest pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Sąd rozpoznający skargę nie może jednak pominąć okoliczności będącej istotą sporu, a jednocześnie istotnej z punktu widzenia prawa materialnego. Do takiego pominięcia doszło w niniejszej sprawie. W skardze zarzucono brak kontynuacji nowej zabudowy, w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w zakresie wskaźnika kształtowania zabudowy, tj. intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o okoliczność faktyczno prawną istotną z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Ocena o kontynuacji w omawianym zakresie została powzięta na podstawie analizy przeprowadzonej na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Abstrahując na razie od dyspozycji § 5 ust. 2, zauważyć należy, że warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jest zaś oczywiste, że wielkość wskaźnika średniego jest pochodną wskaźników na działkach położonych w obszarze analizowanym. W skardze zarzucono błędne określenie wskaźnika wielkości zabudowy na działkach nr [...] oraz [...]. Zarzut ten został uzasadniony treścią dokumentu w postaci pisma Starostwa Powiatowego w Poznaniu, z którego to dokumentu, zdaniem skarżących, wynika mniejszy od ustalonego w trakcie analizy urbanistycznej przeprowadzonej w trakcie postępowania odwoławczego, wskaźnik zgodnej z prawem powierzchni zabudowy tych działek w stosunku do powierzchni działek. Skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z tego dokumentu oraz powiązanej z tym dowodem informacji ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu na okoliczność wydanych decyzji o odmowie pozwolenia na budowę oraz decyzji w przedmiocie samowoli budowlanych na działkach nr [...] i nr [...]. Uwzględnienie tego wniosku, niezależnie od procesowych przesłanek sformułowanych w art. 106 § 3 P.p.s.a., jest uwarunkowane tym, czy legalność zabudowy stanowiącej punkt odniesienia w analizie urbanistycznej jest okolicznością istotną przy stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od wskazania, że podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest tworzenie planów miejscowych. Dopiero w braku planu ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Przepis art. 61 ustawy, pomijając lokalizację inwestycji celu publicznego, nie tylko określa warunki zabudowy, ale także reguluje możliwość jej powstania. Stanowi nie tylko poważne ograniczenie zabudowy przestrzeni nieobjętej planami miejscowymi, ale także ingerencję w prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy (patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 519-520). Od razu dostrzec warto, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do zabudowy przysługuje każdemu, w granicach określonych ustawą. Ograniczenie to, w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy terenu, polega na tym, że jak wynika z art. 61 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Ewentualna prokonstytucyjna wykładnia art. 61 ust. 1 ustawy nie może zatem polegać na tym, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić nawet w braku spełnienia któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, tylko z uwagi na to, że będzie to stanowiło realizację konstytucyjnego i ustawowego prawa do zabudowy. Wolność zagospodarowania nieruchomości przemawia natomiast za tym, aby zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy sformułowania nieostre, czy też niejasne, interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. Do takich nieokreślonych, czy też nieprecyzyjnych określeń, nie należy jeden ze sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogów kontynuacji przez planowaną nową zabudowę wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. Zasada ustalania tego wskaźnika, wynikająca z § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 7 ustawy polega na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, trafny jest pogląd, według którego, zabudowa stanowiąca odniesienie do ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinna być zgodna z porządkiem prawnym (patrz m.in. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", op. cit. s. 530; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2092/15). Wykonując swe ustawowe zadania organ nie może abstrahować od ogólnego porządku prawnego. W sytuacji powzięcia wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, powinien ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie tylko to, czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane (patrz: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1744/12; wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 796/17). Nie można zaaprobować stanowiska inwestora, zgodnie z którym brak ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego wyklucza przyjęcie przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, że określona zabudowa nie jest zgodna z porządkiem prawnym. Po pierwsze, z reguły brak zgodności z przepisami prawa budowlanego oznacza brak zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, organ właściwy w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu samodzielnie stosuje przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Samodzielnie orzeka więc także o przesłance skutecznej analizy urbanistycznej, jaką jest porównanie planowanej nowej zabudowy z tą zabudową w obszarze analizowanym, która jest zgodna z porządkiem prawnym. Zagadnieniem odrębnym jest to, na czym opiera swoje ustalenia w tej mierze. Nie można wykluczyć sytuacji, w której bez ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym np. informacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, informacji organu nadzoru budowlanego, zeznań świadków, dokumentu lub informacji z ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji wieczystoksięgowej, przesłuchania samych stron, niewątpliwe będzie ustalenie o sprzeczności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie także z przepisami prawa budowlanego. Legalność budowy obiektu budowlanego, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to także zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie sprawy trudno wiążąco wypowiadać się na temat zastosowania wobec samowoli budowlanej określonych instrumentów zwalczania samowoli lub przepisów z zakresu trybu naprawczego, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nie są znane okoliczności powstania obiektów budowlanych na działkach nr 1042 i 1043, a więc nie jest możliwe wypowiadanie się co do tego, jakiemu reżimowi prawnemu (z zakresu prawa budowlanego, z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego) sporne budowy podlegały. Nie jest przecież wykluczone, że zarzuty o ich nielegalnym charakterze są bezpodstawne. Nie jest także konieczne szczegółowe wskazywanie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, organów nadzoru budowlanego oraz organów gminy w procesie inwestycyjnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że w określonych stanach faktyczno prawnych, to organy gminy były i są właściwe w zakresie wypowiedzi o zgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obok oczywistej regulacji art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można wskazać na przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie tej istotnej i niewyłącznej spod oceny organu gminy kwestii, powinno mieścić się w granicach wytyczonych zasadą sformułowana w art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to przede wszystkim zakaz opierania się na materiale dowodowym spoza akt postępowania administracyjnego. Jest to powiązane z zasadą orzekania według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji (wynikającej również z art. 1 § 2 P.u.s.a.). Jest oczywiste, że niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a więc materiału w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, oznacza taką ocenę, przeprowadzoną na podstawie akt sprawy, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniami procesowymi mającymi wpływ na wynik sprawy. Nie jest to orzekanie na podstawie materiału dowodowego spoza akt postępowania administracyjnego. Zarzuty z tej dziedziny nie mogą być gołosłowne. Nie w każdym przypadku podniesienie uchybień dowodowych dopiero w skardze powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Wręcz przeciwnie – dla uniknięcia nieuzasadnionego przedłużenia rozpoznania sprawy administracyjnej przez organy państwa – wymagane jest, aby wszelkie zarzuty, w ramach możliwości procesowych wyznaczonych przepisami procedury administracyjnej, były podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego. Nie można jednak wykluczyć możliwości kwestionowania istotnych ustaleń faktycznych i wynikającej z nich oceny prawnej dopiero w skardze. Nie można pomijać obowiązków dziania organów z urzędu w postępowaniu wyjaśniającym. Zarzuty te powinny być możliwe do zbadania w postępowaniu sądowym. Jednym ze środków procesowych umożliwiającym sądowi rozpoznającemu skargę ocenę twierdzeń strony o niezbadaniu w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności jest postępowanie dowodowe uregulowane w art. 106 § 3-5 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie uzupełnił materiału dowodowego. Nie skonfrontował wniosków dowodowych skarżących z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Nie chodzi o to, że z protokołu wynika brak formalnego odniesienia się do wniosku dowodowego. Tego rodzaju uchybienie nie musiałoby mieć wpływu na wynik sprawy. Inaczej ocenić należy sytuację, w której, z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji rozważył wniosek i zajął stanowisko co do tego wniosku. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wnioski dowodowe, niezależnie od ich zasadności merytorycznej, dotykały zagadnienia kompletności materiału dowodowego, a więc tego, czy w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco zebrano, rozpatrzono i oceniono materiał dowodowy. Celem wniosku dowodowego nie było ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Wniosek nie wykraczał więc poza granice zakreślone hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/16). Taki wniosek wymagał odniesienia się ze strony sądu administracyjnego i przedstawienia stanowiska w tym zakresie zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., o czym już wyżej była mowa. Warto zauważyć, że wniosek ten został złożony w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, w której warunki zabudowy zostały ustalone przez organ odwoławczy. W aktach sprawy, niezależnie od analizy urbanistycznej wykonanej w trakcie postępowania odwoławczego, znajduje się analiza przeprowadzona na zlecenie organu pierwszej instancji i przezeń sygnowana, o odmiennym stanowisku w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Uzasadnienie analizy i wyników analizy organu odwoławczego, w tym spornym zakresie, są bardzo lakoniczne i ograniczają się jedynie do odnotowania, że powierzchnia zabudowy objętej wnioskiem wynosząca 47% nie narusza ładu przestrzennego, zawiera się w zbiorze wskaźników występujących w analizowanym obszarze i nie przekracza maksimum. Zwrócić jednak trzeba uwagę na to, że pomijając działki nr [...] i nr [...], żadna z pozostałych 19 działek wchodzących w skład obszaru analizowanego nie przekracza wskaźnika 40%. Skoro organ odwoławczy zdecydował się na odejście od zasady sformułowanej w § 5 ust. 1, a zastosowanie wyjątkowego rozwiązania przewidzianego w § 5 ust. 2 oparte zostało właściwie wyłącznie na powierzchni zabudowy na działkach Nr 1042 i 1043, to tym bardziej wniosek skarżących wymagał zbadania i rozważenia. Do pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doszło również w zakresie kontynuacji funkcji. Podnoszona w skardze okoliczność to brak kontynuacji funkcji nowej zabudowy, w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jest to bez wątpienia okoliczność faktyczno prawną istotna z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć należy utrwalony pogląd, według którego, decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i wsa 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). Wyżej wskazany cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, w zakresie zabudowy, a także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. To do planisty, a nie do organu wykonawczego gminy wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej należy dokonanie ewentualnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu. Dodać można, że do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, ocena o kontynuacji funkcji została powzięta na podstawie analizy przeprowadzonej w trakcie postępowania odwoławczego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W skardze zarzucono jednak, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, a więc funkcji przewidzianej dla planowanej zabudowy. Skarżący wskazali, że w analizie organu odwoławczego działka Nr [...], położona przy ul. B. [...], została uwzględniona jako działka mieszkaniowo-usługowo-produkcyjna. Tymczasem, ich zdaniem, zgodnie ze stanem faktycznym, działka nr [...] ma funkcję mieszkaniowo-jednorodzinną i taką funkcję wskazała także M. K. w analizie wykonanej w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Rzeczywiście, tak jak podnieśli skarżący w uzasadnieniu skargi, organ odwoławczy nie wyjaśnił odmiennego określenia funkcji działki nr [...], mimo deklarowanego nawiązania, przez autorkę analizy wykonanej dla organu odwoławczego, do zestawienia porównawczego zabudowy istniejącej, zawartego w analizie wykonanej przez M. K. W skardze zarzucono nadto, że działki nr [...] i nr [...], co do których w obu analizach zaznaczono funkcję mieszkaniowo-usługowo-produkcyjną, w rzeczywistości charakteryzują się funkcją mieszkaniowo-usługową. Niezależnie od trafności tego zarzutu, zauważyć należy, że o ile ewentualne ustalenie o braku funkcji produkcyjnej na działce nr [...], ogranicza zasięg funkcji produkcyjnej na obszarze analizowanym, to ustalenie braku funkcji produkcyjnej również na działkach nr [...]i 1043, świadczyłoby o tym, że zabudowa mająca funkcję produkcyjną na obszarze analizowanym w ogóle nie występuje. Pamiętając o pierwszorzędnym znaczeniu kontynuacji funkcji dla możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy, podkreślić należy konieczność odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do omawianego zarzutu oraz rozstrzygnięcia zagadnienia, czy materiał dowodowy w tym zakresie pozwala na merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutu związanego z tym zagadnieniem. Stwierdził, że zabudowa mieszkaniowo-produkcyjno-usługowa występuje na działkach [...],[...] i [...]. Odnotować nadto można, że kontynuacji funkcji dotyczy także ustalenie Sądu w zakresie działki skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że "także na nieruchomości skarżących, bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną panuje funkcja mieszkaniowo-jednorodzinno-bliźniacza, usługowa i produkcyjna". Sąd powołał się kartę 93 akt administracyjnych II instancji. W rzeczywistości zaś, z dokumentu znajdującego się na tej karcie, tj. wyników analizy sporządzonej przez M. M. w trakcie postępowania odwoławczego wynika, że działka nr 1047 ma funkcję mieszkaniowo-usługową. Ta sama funkcja wskazana jest w analizie wykonanej na potrzeby organu pierwszej instancji. W trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji skarżący oświadczyli, że na ich działce prowadzona jest działalność gospodarcza, ale tylko w formie biura. Również ta okoliczność wskazuje na to, że Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do zarzutu braku przesłanki kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. Podkreślić należy, że takiego odniesienia się nie stanowi przedstawienie stanowisk stron zawartych w pismach procesowych oraz na rozprawie. Jak wynika z powyższych uwag, konieczne jest nie tylko przedstawienie stanowiska skarżących, ale także odniesienie się do zarzutów i wniosków dowodowych dotyczących legalności zabudowy stanowiącej podstawę analizy w zakresie wskaźnika zabudowy oraz kontynuacji funkcji. Uwzględnienie zarzutu procesowego skutkuje tym, że przedwczesne byłoby rozważanie zasadności zarzutów sformułowanych w materialnej podstawie skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., wynika z tego, że o uwzględnieniu skargi kasacyjnej nie zadecydowały uchybienia popełnione w postępowaniu administracyjnym.