II OSK 796/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 595/16 w sprawie ze skargi J. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 595/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), Wójt Gminy B. odmówił J. B. i B. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego, drewnianego, na działce nr [...], obr. P., gm. B.. Organ wskazał, że obszar działki objętej wnioskiem jest niezabudowany, nie znajduje się na nim żadna legalna zabudowa, nie ma urządzeń infrastruktury technicznej, tj.: dróg, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Działka znajduje się na obszarze łąk. Teren działki ma ukształtowanie depresyjne, w przeważającej części jest położony poniżej poziomu morza i stanowi naturalnie obniżony obszar gruntu w zalewowej części doliny cieku rzeki Czerwonej i jej dopływu Pleśnej. Kompleks łąk, na którym znajduje się między innymi działka wnioskodawców, stanowi polder melioracyjny, którego zadaniem jest obniżenie maksymalnego stanu wód, co jest osiągane dzięki możliwości rozlania wody na większym obszarze. W ocenie organu, w przypadku obfitych opadów lub wysokich stanów wód w rzekach, czy też tzw. "cofki", która powoduje wpychanie wody morskiej w ujścia rzek, realizacja inwestycji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat (tzw. woda 1%), wyznaczonego w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie. Teren ten powinien być w całości chroniony przed zabudową. Wójt ustalił ponadto, że na przedmiotowej działce istnieje budynek rekreacji indywidualnej, wybudowany w ramach samowoli budowlanej, wobec którego toczy się postępowanie przed organem inspekcji nadzoru budowlanego. Na działkach sąsiednich, nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obszarze analizy, znajduje się nieuporządkowana zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej bądź o charakterze gospodarczym. Wszystkie te obiekty, zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. W ocenie Wójta, podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowić mogą jedynie obiekty budowlane powstałe legalnie. Wobec powyższego stwierdził, że nie został spełniony wymóg, określony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał także, że działka inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez działkę gminną, stanowiącą drogę wewnętrzną (dojazdową do pól). W ocenie organu, jest to jedynie dostęp prawny. Działka nie posiada natomiast dostępu faktycznego, który to dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Wobec tego uznał, że nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, zdaniem Wójta, nie może budzić wątpliwości fakt, że drogi należą do elementów uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest spełniony w całości. Organ uznał, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, gdyż prowadzenie wszelkich działań w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wiąże się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Wskazał także, że teren inwestycji znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "Koszaliński Pas Nadmorski", na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B. i B.B. Zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, b) art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, c) art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku uzasadnienia w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnej wykładni pojęcia "działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy", b) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że brak "faktycznego dostępu nieruchomości do drogi publicznej drogi" stanowi okoliczność braku przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, c) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, iż brak aktualnego "wystarczającego" uzbrojenia terenu w drogi – części infrastruktury technicznej, jest przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy, d) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez nie poparte stanem faktycznym stwierdzenie, iż teren inwestycji znajduje się w granicach szczególnego zagrożenia powodzią, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, przez organ, że jest to przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59-64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy B., że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie przyrody i ustawą Prawo wodne. Według organu odwoławczego, stosownie do art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne właściwy organ może w drodze decyzji zwolnić od zakazu zabudowy przedmiotowego obszaru, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Brak posiadania takiej decyzji jest przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania i o zebraniu pełnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 10 K.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie orzekał we wskazanym wyżej zakresie o rażącym naruszeniu prawa, gdyż organ pierwszej instancji zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego przywołał art. 10 K.p.a. oraz wskazał na możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a wnioskodawca będąc w stałym kontakcie z organem pierwszej instancji (o czym świadczyła zawarta w aktach korespondencja e-mail) miał możliwość zapoznać się z materiałem dowodowym do dnia wydania decyzji, z czego nie skorzystał. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wyczerpująco przeprowadził postępowanie administracyjne. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że wskazane naruszenie art. 10 K.p.a. nie miało wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Za niezasadne, organ odwoławczy uznał pozostałe zarzuty odwołania. Ponowił argumentację, że zrealizowana w ramach samowoli budowlanej zabudowa letniskowa nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej inwestycji (zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Fakt samowoli budowlanej na działce inwestorów został, potwierdzony niezbicie (postanowienia wydane przez PINB w Koszalinie). Kolegium stwierdziło w podsumowaniu, że inwestycja wnioskodawców spełnia tylko trzy spośród pięciu wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu odwołania o nieskonkretyzowaniu w decyzji organu pierwszej instancji przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu oraz szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawa o ochronie przyrody i jej art. 23 oraz ustawa Prawo wodne i jej art. 79-88. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. B. i B. B., domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.: - art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, ze względu na brak poinformowania strony o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, skutkujące pozbawieniem prawa strony skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, - art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 107 K.p.a., polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak również polegające na braku odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przepisów prawa do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnej wykładni pojęcia "działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy", - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, skutkującą niepopartym dowodami stwierdzeniem, że inwestycja strony skarżącej jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie przyrody oraz ustawą Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W ocenie Sądu, organ dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej jego oceny, a wnioski swe przedstawił w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, o czym świadczy treść wydanej w sprawie decyzji. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zatem naruszył zasadę określoną w art. 10 § 1 K.p.a. Uchybienia tego, zarzuconego w odwołaniu, nie usunęło również Kolegium, które także przed wydaniem swojej decyzji nie zawiadomiło strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Do takiego postępowania organów obu instancji orzekających w sprawie Sąd odniósł się krytycznie, jednak taka ocena nie jest wystarczająca do uwzględnienia skargi. Z okoliczności dotyczących czynności podejmowanych w postępowaniu, a zwłaszcza z faktu utrzymywania przez organ pierwszej instancji komunikacji ze skarżącymi drogą elektroniczną, przy jednoczesnym wyczerpującym poinformowaniu ich o prawach strony wynikających z art. 10 i art. 73 § 1 K.p.a. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wynika bowiem, że skarżący nie zostali pozbawieni wiedzy o możliwości (miejscu i czasie) zapoznania się z materiałem dowodowym, uzyskania wyjaśnień jak i składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących sprawy. Skarżący nie wskazali w jaki konkretnie sposób omawiane naruszenie wpłynęło ujemnie na wynik sprawy. Tymczasem to wnoszący omawiany zarzut winni wykazać wpływ przedmiotowego naruszenia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem uzasadnienie skarżących ogranicza się do zasygnalizowania braku stosownego zawiadomienia stron o ich uprawnieniach, których mowa w art. 10 § 1 K.p.a. przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji. Powyższe naruszenie dostrzegło Kolegium i dało temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, uznając, że przedmiotowe zaniechanie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do skutecznego podważenia tej oceny organu odwoławczego. Zdaniem Sądu należy bowiem uwzględnić, że treść decyzji organów obu instancji świadczy o dokonaniu przez nie oceny faktów mających wpływ na zastosowanie przesłanek materialnoprawnych, w oparciu o tożsamy zakres zebranego w sprawie materiału dowodowego, który został przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięć tych organów. Okoliczności istotne, mające wpływ na wynik sprawy były skarżącym znane co najmniej z treści decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 stycznia 2016 r. Wnioskodawcy składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie wskazali jakiegokolwiek dowodu i wynikających z niego okoliczności, które mogłyby skutecznie podważyć wartość dowodów dotychczas zebranych w aktach administracyjnych sprawy. Składając skargę, skarżący również nie wskazali na istnienie dowodów lub okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, na które powołaliby się w toku postępowania administracyjnego, gdyby prawidłowo stosowano zasadę wynikającą z art. 10 § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego, Sąd uznał, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., były niezasadne, a stan faktyczny w zaskarżonej decyzji ustalony został prawidłowo. Dokonując kontroli zawartej w zaskarżonej decyzji oceny materialnoprawnej Sąd uznał, że decyzja odmowna w przedmiocie warunków zabudowy nie została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Sąd nie podzielił stanowiska skarżących o błędnym założeniu, że jedynie legalna zabudowa działek sąsiednich mogła stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy. Nieprzekonujące są argumenty skargi, że wskazany przepis mówi jedynie o zabudowie istniejącej. Należy bowiem mieć na względzie, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wynika tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Sądu, przewidziany wymóg istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej. Z tego względu przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia wymogów ładu przestrzennego rozumianego poprzez pryzmat istoty praworządności (legalizmu) organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane bądź obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że organy brały pod uwagę okoliczności dotyczące zainwestowania terenów leżących poza obszarem objętym analizą urbanistyczną, której wyniki (część tekstowa i graficzna) stanowią załączniki do decyzji organu pierwszej instancji i racjonalnie wykazały, dlaczego zabudowa zagrodowa miejscowości Łasin istniejąca w odległości 550 m od południowej strony działki objętej wnioskiem oraz zabudowa od strony północnej w odległości 650 m niektórych działek sąsiednich do analizowanego kompleksu nie może być uwzględniona w ramach wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalenia w tym przedmiocie znajdują pełne oparcie w wynikach analizy urbanistycznej, w której w pkt 6 (obszar analizowany) szczegółowo opisano kontekst urbanistyczny, w którym położony jest obszar objęty analizą. Sąd podkreślił, że brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. stanowił wystarczającą przesłankę do uznania odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy za zgodną z prawem. Sąd wskazał, że chybiona jest argumentacja skarżących o braku odniesienia się przez organ odwoławczy, wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, do przepisów odrębnych. W ocenie Sądu, analiza treści decyzji organów obu instancji nie potwierdza wskazanych zarzutów. Wprawdzie w decyzjach tych brak było szczegółowego przedstawienia przepisów ze wskazanej ustawy, jednak organ odwoławczy wskazał jednostki redakcyjne, w oparciu o które uznał, że nie zostały spełnione w sprawie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co umożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Już przy tym z treści samej skargi wynika, iż skarżący dostrzegają, że argumentacja organu dotyka ograniczeń zagospodarowania przedmiotowego terenu działki inwestorów z uwagi na "Studium ochrony przeciwpowodziowej" Dyrektora RZGW w Szczecinie. Okolicznością niekwestionowaną przez skarżących jest fakt położenia działki inwestorów w obszarze polderu melioracyjnego w dorzeczu rzeki Czerwonej i jej dopływu Pleśnej. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów obu instancji, że przepis szczególny ustawy Prawo wodne sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy w sposób określony we wniosku skarżących. Powołany we wniosku skarżących domek o konstrukcji drewnianej bez wątpienia nie spełnia przesłanek ujętych w wyżej wymienionym przepisie, umożliwiających odstępstwo od zasady zakazu umieszczania zabudowy na terenach szczególnej ochrony przeciwpowodziowej. Wprawdzie z art. 88a ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że właściwy organ może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym, to jednak, jak ustalił organ odwoławczy, inwestorzy nie legitymowali się taką decyzją składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie podzielił uwag skarżących, że obowiązkiem organu, przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, było poinformowanie (wezwanie) strony o konieczności uzyskania przez inwestora zgody na wskazane wyżej odstępstwo. Podobnie Sąd ocenił zarzut skarżących odnoszący się do nieskonkretyzowania przepisu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), w oparciu o który organ uznał, że inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Teren działki skarżących znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "Koszaliński Pas Nadmorski" i obowiązują w nim zakazy określone w uchwale Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Tworzy się obszarowe formy ochrony przyrody, których katalog zamknięty został sprecyzowany w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdzie w pkt 4 wymieniony został obszar chronionego krajobrazu. Sąd stwierdził, że istotne znaczenie ma w przedmiotowej sprawie brzmienie art. 23 ustawy o ochronie przyrody Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 23 ust. 2 u.o.p.). Stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jak wynika z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Niekwestionowaną przez skarżących okolicznością jest, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w obszarze poddanym ustawowej ochronie w rozumieniu art. 23 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie organ nie dokonał uściślenia w zakresie umiejscowienia działki w stosunku do brzegu rzeki, to jednak Sąd uznał podniesiony zarzut za niewystarczający do skutecznego podważenia rozstrzygnięcia z uwagi na niewskazanie przez stronę dowodów przeciwnych ustaleniu organu. Ponadto, z uwagi na niespełnienie przez inwestycję wymogów z przepisów ustawy Prawo wodne, prawidłowe było ustalenie organów obu instancji, że zamierzenie skarżących nie spełnia łącznie pięciu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B. i B. B. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającym na niedostrzeżeniu, iż organ pierwszej i drugiej instancji uchybił normie art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku informowania a przede wszystkim zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, jak i art. 6 poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów z przekroczeniem granic swobodnej oceny oraz z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej; 2) przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. ze względu na fakt, iż Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, iż w niniejszej sprawie winien był to uczynić, - niniejsze uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyby bowiem nie doszło do tych uchybień procedury, to nie doprowadziłoby to do pozostawienia w obrocie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...]marca 2016 r. oraz decyzji ją poprzedzającej; 3) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków o których mowa w niniejszym przepisie organ nie powinien uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem oraz, że wymóg istnienia zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej, bez konieczności uzyskania w tym zakresie ostatecznej decyzji o rozbiórce, 4) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXX 11/379/09 spełnia wymogi "przepisów szczególnych" o których mowa w powołanym przepisie, przez pryzmat, których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz w zw. z art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, pomimo braku umiejscowienia przez organy działki skarżących w stosunku do brzegu rzeki, iż planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na obszarze poddanym ustawowej ochronie w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody, jak i na terenie znajdującym się w strefie zagrożenia powodzią, - co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, iż że zamierzenie skarżących nie spełnia łącznie pięciu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie prowadza zarzuty procesowe. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającym na niedostrzeżeniu, iż organ pierwszej i drugiej instancji uchybił normie art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku informowania a przede wszystkim zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, jak i art. 6 poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności. Sąd pierwszej instancji odnotował, że organy nie zawiadomiły skarżących o zakończeniu postępowania. Obszernie omówił okoliczności dotyczące pouczenia skarżących o prawach strony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nadto Sąd, nawiązując do utrwalonego w orzecznictwie poglądu trafnie stwierdził, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, jakich konkretnie czynności procesowych została, wskutek naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., pozbawiona. Powinna wykazać istnienie związku przyczynowego między naruszeniem a wynikiem sprawy. Należy zauważyć, że powyższe spostrzeżenia są zgodne z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., według którego, sąd uchyla decyzję jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżący nie wykazali ani w odwołaniu, ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności. Działanie na podstawie przepisów prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: J. Adamiak [w:] J. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61). Jest oczywiste, że sprawa była prowadzona z zachowaniem kompetencji organu, który działał na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ewentualne uchybienia o charakterze procesowym lub materialnoprawnym w trakcie stosowania prawa nie świadczą o naruszeniu zasady praworządności. W części należy podzielić zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów z naruszeniem granic swobodnej oceny. Dotyczy to usytuowania działki nr 319/73 w odniesieniu do Obszaru Chronionego Krajobrazu pod nazwą "Koszaliński Pas Nadmorski". Jest bezsporne, że teren działki znajduje się na tym Obszarze. Z "Analizy i wyników analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji", stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nr [...], Wójta Gminy B., z dnia [...]stycznia 2016 r., odmawiającej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika jednak, że zakres inwestycji nie narusza zakazów wprowadzonych uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXII/375/09, z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 66 z 2009 r. poz. 1804) oraz uchwałą zmieniającą nr XXXIV/408/09, z dnia 22 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 10 z 2010 r. poz. 196). Uchybienie to, jak zostanie to wskazane dalej, nie miało wpływu na wynik sprawy. W pozostałym zakresie zarzut naruszenia 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów z przekroczeniem granic swobodnej oceny oraz z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest bezpodstawny. Okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) zostały ustalone na podstawie materiału dowodowego niezakwestionowanego skutecznie przez skarżących, tj. na podstawie "Studium ochrony przeciwpowodziowej" sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie oraz Mapy zasięgu stref bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Jest także niewątpliwe, że skarżący nie uzyskali decyzji o zwolnieniu z zakazu zabudowy w obszarze znajdującym się w granicach obszaru zagrożenia powodziowego. Nie jest trafna teza skarżących, że nie można zrównać braku wyraźnego zakwestionowania przez skarżących faktu położenia działki inwestorów w obszarze polderu melioracyjnego z okolicznością faktu przez strony przyznanego. W świetle znowelizowanej dyspozycji art. 7 K.p.a., według której, z urzędu lub na wniosek stron organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie można całej inicjatywy dowodowej przerzucać na organ prowadzący postępowanie. W sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu. W niniejszej sprawie ustalenie o położeniu działki skarżących na terenie powodziowym i ustalenie o braku rozstrzygnięcia zwalniającego z zakazu zabudowy zostało podjęte przez organ z urzędu. Organ zatem wywiązał się z obowiązku nałożonego dyspozycją art. 7 K.p.a. Brak konkretnej aktywności dowodowej skarżących w tym zakresie powoduje, że nie skorzystali oni z możliwości podważenia ustaleń podjętych z urzędu, które to możliwości wynikają z art. 7 oraz art. 75 i nast. K.p.a. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżący nie wskazali ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie naruszenia, niezależne od zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec. Nawiązanie w uzasadnieniu tego zarzutu do wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu o obowiązku wskazania przez skarżących dowodów przeciwnych, w razie kwestionowania ustaleń organów, nie narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z powyższych uwag, jest to pogląd uprawniony w nawiązaniu do treści art. 7 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zabudowa uwzględniana w analizie powinna być zgodna z porządkiem prawnym. Nie jest możliwe branie pod uwagę, przy analizie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), obiektów będących efektem samowoli budowlanej. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1744/12; wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków o których mowa w niniejszym przepisie organ nie powinien uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem oraz, że wymóg istnienia zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej, bez konieczności uzyskania w tym zakresie ostatecznej decyzji o rozbiórce. Legalność obiektów istniejących w obszarze analizowanym organ oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przy czym, co oczywiste, ustalenia tego dokonywał zgodnie z regułą ustalenia stanu faktycznego i prawnego na dzień rozstrzygania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisy art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2106 r. poz. 2134 ze zm.) oraz art. 88l ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Oba te przepisy materialnoprawne dotyczą zakazu zabudowy. Przepis art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zakaz taki bezpośrednio wprowadza, zaś przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody upoważnia do wprowadzenia takiego zakazu na obszarze chronionego krajobrazu. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niewątpliwie przepisy ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości (por. Igor Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 21, 22 do art. 61; Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, pkt 6 do art. 61; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2624/15; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15). Od razu warto zastrzec, że czym innym są regulacje art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie planu ochrony parku krajobrazowego – por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1443/11). Ustalenie o położeniu działki inwestorów na terenie objętym ochroną przeciwpowodziową nie zostało podważone. Nie ma zatem podstaw do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Jak już natomiast wyżej wskazano, błędne ustalenie o przynależności działki do obszaru objętego zakazami z zakresu ochrony przyrody oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być wydana z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie brak kontynuacji funkcji dla legalnej zabudowy oraz wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 w zakresie zgodności z przepisami Prawa wodnego. Warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 musza zaś być spełnione łącznie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.