II SA/Sz 595/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a."), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), Wójt Gminy odmówił B. B. i J. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego, drewnianego na działce nr [...] obr. , gm. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar działki objętej wnioskiem jest niezabudowany, nie znajduje się na nim żadna legalna zabudowa, nie ma urządzeń infrastruktury technicznej, tj.: dróg, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Działka znajduje się na obszarze łąk. Teren działki ma ukształtowanie depresyjne, w przeważającej części jest położony poniżej poziomu morza i stanowi naturalnie obniżony obszar gruntu w zalewowej części doliny cieku rzeki i jej dopływu . Kompleks łąk, na którym znajduje się między innymi działka wnioskodawców, stanowi polder melioracyjny, którego zadaniem jest obniżenie maksymalnego stanu wód, co jest osiągane dzięki możliwości rozlania wody na większym obszarze. W ocenie organu, w przypadku obfitych opadów lub wysokich stanów wód w rzekach czy też tzw. "cofki", która powoduje wpychanie wody morskiej w ujścia rzek, realizacja inwestycji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat (tzw. woda 1%), wyznaczonego w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora R Z G W (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW "). Organ, mając na względzie powódź mającą miejsce w [...] r. w południowej i zachodniej P. oraz uwzględniając teren depresyjny działki objętej wnioskiem inwestorów nr obr. , stwierdził, że teren ten powinien być w całości chroniony przed zabudową. Wójt ustalił ponadto, że na przedmiotowej działce istnieje budynek rekreacji indywidualnej, wybudowany w ramach samowoli budowlanej, wobec którego toczy się postępowanie przed organem inspekcji nadzoru budowlanego. Na działkach sąsiednich, nr [...], [...] położonych w obszarze analizy, znajduje się nieuporządkowana zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej bądź o charakterze gospodarczym. Wszystkie te obiekty, zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. W ocenie Wójta podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowić mogą jedynie obiekty budowlane powstałe legalnie. Wobec powyższego stwierdził, że nie został spełniony wymóg, określony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., umożlwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał także, że działka inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez działkę gminną, stanowiącą drogę wewnętrzną (dojazdową do pól). W ocenie organu, jest to jedynie dostęp prawny. Działka nie posiada natomiast dostępu faktycznego, który to dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Wobec tego uznał, że nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wójt ustalił co do uzbrojenia terenu, że inwestor zadeklarował, że woda na potrzeby planowanej inwestycji zostanie doprowadzona z własnego zamierzenia inwestycyjnego, tj. z ujęcia studni o głębokości m, natomiast ścieki odprowadzane będą do szczelnego zbiornika. Energia elektryczna zagwarantowana została warunkami technicznymi przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Nie ma natomiast infrastruktury technicznej, w postaci drogi umożliwiającej odpowiednie skomunikowanie działki inwestorów z drogą publiczną. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, zdaniem Wójta, nie może budzić wątpliwości fakt, że drogi należą do elementów uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest spełniony w całości. Ponadto organ wskazał, że działka inwestorów należy do gruntów rolnych klasy ŁIV i potencjalnie możliwe jest przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze, co oznacza, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., był - według organu – spełniony. Organ uznał, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, gdyż prowadzenie wszelkich działań w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wiąże się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Wskazał także, że teren inwestycji znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "K.P.N.", na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Z powyższych względów Wójt stwierdził, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez wnioskodawców. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B. i B. B., reprezentowani przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Wydanej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, b) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, c) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku uzasadnienia w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnej wykładni pojęcia "działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy", b) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że brak "faktycznego dostępu nieruchomości do drogi publicznej drogi" stanowi okoliczność braku przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, c) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, iż brak aktualnego "wystarczającego" uzbrojenia terenu w drogi – części infrastruktury technicznej, jest przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy, d) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez nie poparte stanem faktycznym stwierdzenie, iż teren inwestycji znajduje się w granicach szczególnego zagrożenia powodzią, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, przez organ, że jest to przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59-64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestorzy zwrócili się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla domku letniskowego, drewnianego, bez fundamentów (bloczki) o wymiarach dł. 5 m, szer. 5 m i wys. 5 m, a do wniosku dołączyli warunki przyłączenia energii elektrycznej. Ponadto inwestorzy dołączyli do wniosku projekt budowalny domku oraz kopie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, obejmującej obszar, w którym położona jest działka nr obr. Kolegium ustaliło na podstawie akt organu pierwszej instancji, że wnioskowana inwestycja została zrealizowana bez wymaganego Prawem budowlanym zgłoszenia, czego dowodem było zawiadomienie PINB z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie budynku rekreacji indywidualnej, wybudowanego na działce nr , obr. oraz postanowienie z dnia [...] r. zawieszające wskazane postępowanie przed organem inspekcji nadzoru budowlanego do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy dla budynku zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Kolegium oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie uznało, że organ pierwszej instancji w pełni wykonał czynności w postępowaniu prowadzącym do ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 59 – art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach k.p.a. Akta sprawy zawierają analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, w której organ pierwszej instancji zawarł również wyniki badania łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Z ustaleń organu wynikało, że działka nr [...] o powierzchni [..] m2 (ha) jest częścią kompleksu działek o powierzchni od ha, o numerach od [...], skomunikowana pośrednio z drogą gminną nr [..], "w domyśle", poprzez wydzielone działki nr [..]. Kolegium wskazało dalej, iż organ pierwszej instancji uznał, że istniejąca od południa zabudowa zagrodowa w odległości [...]m od miejscowości, nie może stanowić odniesienia dla domku letniskowego drewnianego nietrwale związanego z gruntem. Nie może też stanowić odniesienia istniejąca od strony północnej, w odległości [..]m, zabudowa niektórych sąsiednich działek przedmiotowego kompleksu, gdyż jest to zabudowa nieuporządkowana o charakterze letniskowym, zrealizowana w ramach samowoli budowalnej. Mając na względzie potrzebę zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, Kolegium zauważyło, że działka inwestorów znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu "K P N", gdzie obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 15 września 2009 r. nr XXXII/375/05 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu (opublikowana we właściwym publikatorze), w tym obowiązuje zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych. Działka objęta wnioskiem znajduje się w pasie ochronnym brzegu morskiego oraz w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie jej wystąpienia raz na 100 lat (tzw. "woda 1 %") wyznaczonego w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez RZGW , dlatego wszelkie roboty planowane w granicach wskazanego obszaru podlegają przepisom ustawy Prawo wodne. Teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony zabytków oraz znajduje się poza obszarem N. Organ odwoławczy wskazał na pozostałe ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organ pierwszej instancji, co do braku legalności zabudowy w obszarze analizowanym, braku urządzeń infrastruktury technicznej, depresyjny charakter obszaru działki inwestorów (poniżej poziomu morza), który stanowi kompleks łąk, jest polderem melioracyjnym, służącym obniżeniu maksymalnego stanu wód na terenach sąsiednich. Ponadto, jak wskazał organ, działka inwestorów położona jest w terenie szczególnego zagrożenia powodzią, na którym istnieją ograniczenia w jego zabudowie. Wprawdzie, organ pierwszej instancji stwierdził, że teren działki inwestorów nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, jednakże Kolegium uznało, że taki dostęp istnieje, w przeciwnym razie nie mogłoby dojść do zrealizowania na tej działce istniejącego już tam obiektu. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy , że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie przyrody i ustawą Prawo wodne. Według organu odwoławczego, stosownie do art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne właściwy organ może w drodze decyzji zwolnić od zakazu zabudowy przedmiotowego obszaru, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Brak posiadania takiej decyzji jest przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania i o zebraniu pełnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie orzekał we wskazanym wyżej zakresie o rażącym naruszeniu prawa, gdyż organ pierwszej instancji zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego przywołał art. 10 k.p.a. oraz wskazał na możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a wnioskodawca będąc w stałym kontakcie z organem pierwszej instancji (o czym świadczyła zawarta w aktach korespondencja e-mail) miał możliwość zapoznać się z materiałem dowodowym do dnia wydania decyzji, z czego nie skorzystał. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wyczerpująco przeprowadził postępowanie administracyjne. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że wskazane naruszenie art. 10 k.p.a. nie miało wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Za niezasadne, organ odwoławczy uznał pozostałe zarzuty odwołania. Ponowił argumentację, że zrealizowana w ramach samowoli budowalnej zabudowa letniskowa nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej inwestycji (zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Według Kolegium, fakt samowoli budowlanej na działce inwestorów został, potwierdzony niezbicie (postanowienia wydane przez PINB ). Kolegium stwierdziło, iż jest w posiadaniu informacji, że w stosunku do właścicieli pozostałych działek z przedmiotowego kompleksu, prowadzone jest również postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Kolegium stwierdziło w podsumowaniu, że inwestycja wnioskodawców spełnia tylko trzy spośród pięciu wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu odwołania o nieskonkretyzowaniu w decyzji organu pierwszej instancji przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu oraz szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawa o ochronie przyrody i jej art. 23 oraz ustawa Prawo wodne i jej art. 79-88. J. B. i B. B., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.: - art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, ze względu na brak poinformowania strony o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, skutkujące pozbawieniem prawa strony skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 107 k.p.a., polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak również polegające na braku odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przepisów prawa do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnej wykładni pojęcia "działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy", - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, skutkującą niepopartym dowodami stwierdzeniem, że inwestycja strony skarżącej jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie przyrody oraz ustawą Prawo wodne. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku organów pierwszej i drugiej instancji, wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), było obowiązkiem obciążającym organy administracji publicznej. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przed realizacją wskazanego wyżej prawa stron postępowania i błędne były twierdzenia organu drugiej instancji, że możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym (oraz skorzystania z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów) została skarżącym zapewniona. Zdaniem skarżących, tylko zapoznanie się z aktami mogło spowodować zamiar dokonania przez nich określonych czynności. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., skarżący oparli na prawie oczekiwania, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zostanie podjęte wcześniej, niż po wyznaczeniu stronie terminu z art. 10 § 1 k.p.a. Na gruncie powyższego zarzutu skarżący zauważyli, że do zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązane są organy obu instancji, tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie pouczył strony w zakreślonym terminie o ich prawie z art. 10 § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., skarżący podnieśli szczególne znaczenie uzasadnienia decyzji negatywnej oraz powołali się na prawo strony do poznania powodów odpowiadających rzeczywistemu zakresowi sporu. Jako co najmniej chybione uznali usprawiedliwianie przez Kolegium naruszenia, przez organ pierwszej instancji wskazanego przepisu faktem, że nieskonkretyzowane w decyzji pierwszej instancji przepisy odrębne mają przecież charakter prawa powszechnie obowiązującego Wójt Gminy powołując się na niewyczerpanie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w uzasadnieniu swej decyzji wspomniał jedynie w sposób lakoniczny o uchwale Sejmiku Województwa i o "Studium ochrony przeciwpowodziowej" Dyrektora RZGW . Wskazując na niespełnienie przesłanki z tego przepisu u.p.z.p., organ pierwszej instancji wyjaśnił jedynie, że teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (tzw. woda 1 %). Skarżący stwierdzili, że w tych okolicznościach nie mieli możliwości odniesienia się do tak ogólnie stwierdzonych przez organy zarzutów. Organ pierwszej instancji w decyzji odmownej z powodu niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, winien był podać konkretne przepisy, w tym przepisy ustawy Prawo wodne i odnieść je do ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym za w pełni usprawiedliwiony, skarżący uważają zarzut naruszenia w sprawie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, skarżący podnieśli, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wszystkie pięć wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zostało w sprawie ziszczonych. Skarżący zanegowali wykładnię organów przepisu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jakoby tylko legalna zabudowa działek sąsiednich mogła stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie znajduje ta wykładnia poparcia w obowiązujących przepisach. Wskazany przepis mówi jedynie o zabudowie istniejącej, a takowa znajduje się na działkach sąsiadujących z działką inwestorów. Skarżący podnieśli ponadto, że organ odwoławczy wskazując, że inwestycja nie jest zgodna z ustawą o ochronie przyrody nie sprecyzował, o normę którego przepisu tej ustawy oparł swoje rozstrzygnięcie. Z samego faktu utworzenia obszaru chronionego krajobrazu, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę stanowiska przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Obszary chronionego krajobrazu są formą ochrony przyrody o niewielkich rygorach ochronności. Inwestycja w postaci domku letniskowego, drewnianego, niezwiązanego trwale z gruntem nie doprowadziła do zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia przedmiotowego obszaru. Organ odwoławczy przywołując uchwałę dotyczącą obszaru chronionego i zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów, nie odniósł w ogóle jej przepisów do zaistniałego stanu faktycznego. Brak w tej materii jakichkolwiek ustaleń, aby przedmiotowa inwestycja naruszała opisane powyżej zakazy. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy wskazując, że teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (art. 79-88 ustawy Prawo wodne), co wiąże się z ograniczeniami w ich zagospodarowaniu, nie wyjaśnił jednak, jakie ograniczenia zostały przez stronę skarżącą naruszone. W związku z tym brak jest możliwości odniesienia się do tak ogólnie stwierdzonych przez organ zarzutów. Skarżący uważają, iż w przypadku ustalenia, że nieruchomość znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, organ nie może z tej przyczyny a priori wydać decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących, organ winien ich pouczyć o konieczności przedłożenia zgody Dyrektora RZGW na wybraną lokalizację obiektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola dokonana według kryterium badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji organu odwoławczego, wydanej w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie, B. B. i J. B. wystąpili do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego, drewnianego (posadowionego na bloczkach betonowych), na działce nr obr. , gm. . Inwestorzy dołączyli do wniosku kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Przedmiotowa mapa obrazuje obszar kompleksu działek o numerach od [...], do którego należy także działka inwestorów nr [...] , skomunikowana pośrednio z drogą publiczną nr [...]. Powyższych ustaleń skarżący nie kwestionowali. Kwestią bezsporną jest również i to, że w obszarze poddanym analizie organów, znajduje się zabudowa. Ustalenie to dotyczy działki wnioskodawców, a także innych działek z przedmiotowego obszaru. Organy obu instancji w swych decyzjach powołały się na postępowanie przed P I N B nr [...], w sprawie zabudowy na działce nr obr. , toczące się w trybie legalizacyjnym na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał organ odwoławczy, w obszarze niezbędnym do dokonania analizy dla potrzeb ustalenia nowej zabudowy, znajdują się obiekty wybudowane w ramach samowoli budowlanej. Położenie tych obiektów obrazuje materiał dowodowy, znajdujący się w aktach administracyjnych, zebrany przez organ pierwszej instancji. Powyższego ustalenia organu skarżący nie kwestionowali, a treść skargi świadczy o tym, że podważali jedynie znaczenie powołanego ustalenia, dla dokonanej przez organy oceny całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ pierwszej instancji pozyskał mapę obszaru Gminy i Gminy obrazującą zasięg stref bezpośredniego zagrożenia powodziowego, wykonaną w ramach sporządzenia "Studium bezpośredniego zagrożenia powodziowego na obszarze RZGW". Kompleks łąk, na którym znajduje się działka skarżących stanowi polder melioracyjny w części doliny rzeki i jej dopływu . Teren ten ma ukształtowanie depresyjne, w przeważającej części znajduje się poniżej poziomu morza. Ponadto, jak ustalił organ, teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat. Niezależnie od powyższego teren inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "KPN", na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa nr XXXII/379/09 z dnia 15 września 2009 r. Na wezwanie organu, inwestorzy dołączyli kopie mapy z obrębu dla działki nr z określeniem granicy terenu objętego wnioskiem inwestorów. Organ sporządził mapę, na której zaznaczył granice obszaru analizowanego. Organ ustalił w RZGW , że dla działki inwestorów nie została wydana decyzja zwalniająca z zakazów zabudowy w obszarze znajdującym się w obszarze zagrożenia powodziowego. W ocenie Sądu, organ dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej jego oceny, a wnioski swe przedstawił w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, o czym świadczy treść wydanej w sprawie decyzji. Istota zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego sprowadza się do kwestionowania prawidłowości zebrania materiału dowodowego i jego oceny przez organy, w związku z podnoszonym brakiem zawiadomienia stron o ich prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W realiach sprawy, okolicznością nie negowaną przez organ odwoławczy było, że organ pierwszej instancji faktycznie nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Formalnie rzecz biorąc Wójt Gminy naruszył zasadę określoną w art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienia tego, zarzuconego w odwołaniu, nie usunęło również Kolegium, które także przed wydaniem swojej decyzji nie zawiadomiło strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Do takiego postępowania organów obu instancji orzekających w sprawie odnieść się należy krytycznie, jednakże taka ocena nie jest wystarczająca do uwzględnienia skargi. Z okoliczności dotyczących czynności podejmowanych w postępowaniu, a zwłaszcza z faktu utrzymywania przez organ I instancji komunikacji ze skarżącymi drogą elektroniczną, przy jednoczesnym wyczerpującym poinformowaniu ich o prawach strony wynikających z art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wynika bowiem, że skarżący nie zostali pozbawieni wiedzy o możliwości (miejscu i czasie) zapoznania się z materiałem dowodowym, uzyskania wyjaśnień jak i składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących sprawy. Skarżący nie wskazali w jaki konkretnie sposób omawiane naruszenie wpłynęło ujemnie na wynik sprawy. Tymczasem to wnoszący omawiany zarzut winni wykazać wpływ przedmiotowego naruszenia na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 747/14, opubl. w Lex nr 2108802). W ocenie Sądu, takiej zależności między wydaniem decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a wynikiem sprawy, skarżący nie przedstawili w argumentacji skargi. Uzasadnienie skarżących ogranicza się jedynie do zasygnalizowania braku stosownego zawiadomienia stron o ich uprawnieniach, których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji. Powyższe naruszenie dostrzegło Kolegium i dało temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, uznając, że przedmiotowe zaniechanie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do skutecznego podważenia tej oceny organu odwoławczego. Należy bowiem uwzględnić, że treść decyzji organów obu instancji świadczy o dokonaniu przez nie oceny faktów mających wpływ na zastosowanie przesłanek materialnoprawnych, w oparciu o tożsamy zakres zebranego w sprawie materiału dowodowego, który został przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięć tych organów. Okoliczności istotne, mające wpływ na wynik sprawy były skarżącym znane co najmniej z treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Wnioskodawcy składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie wskazali jakiegokolwiek dowodu i wynikających z niego okoliczności, które mogłyby skutecznie podważyć wartość dowodów dotychczas zebranych w aktach administracyjnych sprawy. Składając skargę, skarżący również nie wskazali na istnienie dowodów lub okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, na które powołaliby się w toku postępowania administracyjnego, gdyby prawidłowo stosowano zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego, Sąd uznał, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., były niezasadne, a stan faktyczny w zaskarżonej decyzji ustalony został prawidłowo. Dokonując kontroli zawartej w zaskarżonej decyzji oceny materialnoprawnej należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. W świetle wskazanego wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zależy od spełnienia kilku przesłanek. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, opubl. w Lex nr 2119359). W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały normy z ustawy u.p.z.p. służące ustaleniu prawa do zagospodarowania terenu. Wobec ustalenia faktów i ich znaczenia w świetle przesłanek materialnoprawnych, decyzja odmowna w przedmiocie warunków zabudowy nie została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Sąd nie podziela stanowiska skarżących o błędnym założeniu, że jedynie legalna zabudowa działek sąsiednich mogła stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy. Nieprzekonujące są argumenty skargi, że wskazany przepis mówi jedynie o zabudowie istniejącej. Należy bowiem mieć na względzie, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wynika tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca pojęcie "działki sąsiedniej",o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumie bardzo szeroko, gdyż w pojęciu tym mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące, ale także te, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całości wyrok (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, opubl. w Lex nr 355295). W ocenie Sądu, przewidziany wymóg istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej. Z tego względu przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia wymogów ładu przestrzennego rozumianego poprzez pryzmat istoty praworządności (legalizmu) organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 952/13, wyrok WSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w literaturze (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 7, str. 513). Przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Zakaz ten wprawdzie nie wynika wprost z treści przepisu, jednakże interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane bądź obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, prawidłowa realizacja obowiązku przestrzegania zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, na gruncie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na uwzględnienie w analizie parametrów zabudowy niezgodnej z porządkiem prawnym. Podkreślenia wymaga, że organy orzekające w sprawie brały pod uwagę okoliczności dotyczące zainwestowania terenów leżących poza obszarem objętym analizą urbanistyczną, której wyniki (część tekstowa i graficzna) stanowią załączniki do decyzji organu I instancji i racjonalnie wykazały, dlaczego zabudowa zagrodowa miejscowości istniejąca w odległości m od południowej strony działki objętej wnioskiem oraz zabudowa od strony północnej w odległości m niektórych działek sąsiednich do analizowanego kompleksu nie może być uwzględniona w ramach wymogu określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Ustalenia w tym przedmiocie znajdują pełne oparcie w wynikach analizy urbanistycznej, w której w pkt 6 (obszar analizowany) szczegółowo opisano kontekst urbanistyczny, w którym położony jest obszar objęty analizą. Podkreślenia wymaga, że brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. stanowił wystarczającą przesłankę do uznania odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy za zgodną z prawem. Nie mniej jednak wskazać trzeba, że chybiona jest argumentacja skarżących o braku odniesienia się przez organ odwoławczy, wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, do przepisów odrębnych. W ocenie Sądu, analiza treści decyzji organów obu instancji nie potwierdza wskazanych zarzutów. Wprawdzie w decyzjach tych brak było szczegółowego przedstawienia przepisów ze wskazanej ustawy, nie mniej jednak organ odwoławczy wskazał jednostki redakcyjne, w oparciu o które uznał, że nie zostały spełnione w sprawie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co umożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Już przy tym z treści samej skargi wynika, iż skarżący dostrzegają, że argumentacja organu dotyka ograniczeń zagospodarowania przedmiotowego terenu działki inwestorów z uwagi na "Studium ochrony przeciwpowodziowej" Dyrektora RZGW . Przyjęte w tym akcie ograniczenia dotyczą, jak sama nazwa wskazuje, ochrony przeciwpowodziowej, która musi mieć charakter realny, tak więc nie może mieć decydującego znaczenia fakt nieprzedstawienia stronie pełnego tekstu redakcyjnego z ustawy Prawo wodne, skoro przepisy takie faktycznie istnieją, a ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wynika z potrzeby zabezpieczenia ludności i mienia przed skutkami powodzi. W celu zapewnienia takiej ochrony tworzy się budowle mające wpływ na przeciwdziałanie lub minimalizowanie skutków powodziowych. Okolicznością niekwestionowana przez skarżących jest fakt położenia działki inwestorów w obszarze polderu melioracyjnego w dorzeczu rzeki i jej dopływu . Stosownie zatem do art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W myśl art. 88a ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej. Ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 88a ust. 3 powołanej ustawy). Przedmiotową ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 88a ust. 4 ustawy Prawo wodne). W art. 88b ustawy Prawo wodne, ustawodawca określił kryteria, według których odbywa się wstępna ocena ryzyka powodziowego. Stosownie do art. 88d ust. 1 ustawy Prawo wodne, dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Z brzmienia art. 88g ust. 1 ustawy Prawo wodne, wynika, że dla obszarów dorzeczy oraz dla regionów wodnych przygotowuje się, na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, plany zarządzania ryzykiem powodziowym. W myśl art. 88h. ust. 2 wskazanej ustawy, projekty planów zarządzania ryzykiem powodziowym dla regionów wodnych przygotowują dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Ochronę ludzi i mienia przed powodzią (art. 88k ustawy Prawo wodne) realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych; 2) racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód; 3) zapewnienie funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania przed niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi w atmosferze i hydrosferze oraz prognozowanie powodzi; 4) zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód; 5) budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli przeciwpowodziowych; 6) prowadzenie akcji lodołamania. Z uwagi na realia niniejszej sprawy, z których wynika, że sporny teren znajduje się w strefie zagrożenia powodzią o ryzyku 1%, w myśl art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, na który to przepis powołał się wyraźnie w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że przepis szczególny ustawy Prawo wodne sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy w sposób określony we wniosku skarżących. Powołany we wniosku skarżących domek o konstrukcji drewnianej bez wątpienia nie spełnia przesłanek ujętych w wyżej wymienionym przepisie, umożliwiających odstępstwo od zasady zakazu umieszczania zabudowy na terenach szczególnej ochrony przeciwpowodziowej. Wprawdzie z art. 88a ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że właściwy organ może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym, to jednak, jak ustalił organ odwoławczy, inwestorzy nie legitymowali się taką decyzją składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie podziela uwag skarżących, że obowiązkiem organu, przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, było poinformowanie (wezwanie) strony o konieczności uzyskania przez inwestora zgody na wskazane wyżej odstępstwo. W ocenie Sądu, powołany wyżej aspekt nie powinien być rozpatrywany w kategoriach wystąpienia braku formalnego podania. Obowiązek przedłożenia zgody na odstępstwo od zakazu zabudowy nie jest brakiem wniosku w znaczeniu procesowym nadanym ustawą u.p.z.p. oraz art. 64 k.p.a. Decyzja stanowiąca odstępstwo od zakazu lokowania zabudowy jest pochodną zgodności inwestycji z wymogami ładu przestrzennego określonymi w przepisach odrębnych, znaczenie tego dokumentu można rozpatrywać w kontekście badania zasadności wniosku skarżących, a nie w kategoriach dopuszczalności rozpoznania podania, a tylko wówczas brak przedmiotowego dokumentu mógłby podlegać uzupełnieniu na wezwanie organu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W tożsamych kategoriach, jak wyżej, należy ocenić zarzut skarżących odnoszący się do nieskonkretyzowania przepisu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), w oparciu o który organ uznał, że inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji, teren działki skarżących znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "Koszaliński Pas Nadmorski" i obowiązują w nim zakazy określone w uchwale Sejmiku Województwa nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Tworzy się obszarowe formy ochrony przyrody, których katalog zamknięty został sprecyzowany w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdzie w pkt. 4 wymieniony został obszar chronionego krajobrazu. Istotne znaczenie ma w przedmiotowej sprawie brzmienie art. 23 ustawy o ochronie przyrody (na tę jednostkę redakcyjną, Kolegium powołało się w uzasadnieniu swej decyzji). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 23 ust. 2 u.o.p.). Stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jak wynika z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Niekwestionowaną przez skarżących okolicznością jest, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w obszarze poddanym ustawowej ochronie w rozumieniu art. 23 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Ochrona tego rodzaju nie powinna opierać się jedynie na usuwaniu skutków degradacji przyrody, ale winna opierać się na zasadzie prewencyjności i przezorności, co oznacza, że dla zakazu umiejscawiania w danym obszarze konkretnych obiektów nie jest wymagane wykazanie przez organ, że obiekty, których umiejscawianie jest niedopuszczalne w danym obszarze, faktycznie spowodują naruszenie zasad ochrony środowiska, chodzi tu o zapewnienie ochrony przed potencjalnymi skutkami naruszenia ładu w przyrodzie. Stąd argumentacja skargi, że inwestycja nie doprowadziła do zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia przedmiotowego obszaru działki inwestorów nie jest trafna. Wprawdzie organ nie dokonał uściślenia w zakresie umiejscowienia działki w stosunku do brzegu rzeki, to jednak Sąd uznał podniesiony zarzut za niewystarczający do skutecznego podważenia rozstrzygnięcia z uwagi na niewskazanie przez stronę dowodów przeciwnych ustaleniu organu. Ponadto, z uwagi na niespełnienie przez inwestycję wymogów z przepisów ustawy Prawo wodne, prawidłowe było ustalenie organów obu instancji, że zamierzenie skarżących nie spełnia łącznie pięciu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, co oznacza że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.