II SA/Gl 632/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie użytkowania obiektu uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] w C. oraz zezwolił inwestorom D. N. i Z. N. na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku po zakończeniu robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania A. C. decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. na podstawie art. 59 w zw. z art. 55 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów, udzielił im pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jednakże na wniosek A. C., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, a po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o ponowne rozpatrzenie sprawy, kolejną decyzją z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji. Wówczas Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wznowił z urzędu postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 kpa, stwierdził nieważność powyższej decyzji o odmowie uchylenia decyzji, wydanej we wznowionym postępowaniu. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., skierowanym bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący powołując się na fakt wydania powyższej decyzji, domagał się interwencji tego organu w sprawie ponownego rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej zgodnie z przesłankami z art. 145 § 1 kpa, a w razie niepodjęcia działań przez organ I instancji - wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., doręczonym PINB w dniu 7 stycznia 2015 r. organ odwoławczy przekazał PINB kopię powyższej skargi oraz wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że akta sprawy przekazano organowi odwoławczemu w dniu 28 kwietnia 2014 r. i do tej pory nie zostały zwrócone. Stąd też dopiero po ich zwrocie zostanie niezwłocznie wszczęte postępowanie wznowieniowe. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie na bezczynność organu I instancji za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wobec niewniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r., stała się ona ostateczna od dnia [...] r. i podlegała wykonaniu. Tymczasem PINB po tej dacie nie podejmował żadnych czynności w postępowaniu wznowieniowym, przekraczając dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Jednakże organ II instancji stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i wskazał, że akta sprawy przekazano WSA w Warszawie, stąd też należy zwrócić się o ich wypożyczenie. Powyższe postanowienie doręczono organowi I instancji w dniu 28 stycznia 2015 r., zaś pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. organ ten wystąpił do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy. Żądane akta przesłano organowi w dniu 17 lutego 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też uchylenie takiej decyzji, obliguje organ do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, której byt jest uwarunkowany istnieniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. C., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa z powodu braku jednoczesnego rozstrzygnięcia co do istotny sprawy, a także z uchybieniem art. 107 kpa, gdyż w decyzji nie oznaczono stron postępowania. W uzasadnieniu odwołujący się zakwestionował też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, gdyż od daty wydania postanowienia o wznowieniu postępowania do wydania niniejszej decyzji, ujawniono inne okoliczności, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu do akt sprawy. Pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się a aktami sprawy. Z możliwości tej skorzystał odwołujący się w dniu 23 kwietnia 2015 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości oraz stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 8 kpa, ograniczając się do tego rozstrzygnięcia z powodu upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego co prawda zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 kpa, jednak w sytuacji, gdy decyzja dotychczasowa została doręczona inwestorom w dniu 20 grudnia 2006 r., z uwagi na upływ 5-letniego terminu z art. 146 § 1 kpa, nie jest dopuszczalne jej uchylenie zgodnie z art. 151 § 2 kpa w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której udzielono pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu co do braku oznaczenia stron postępowania wznowieniowego. W skardze do sądu administracyjnego A. C. zarzucił wydanie przez organ odwoławczy decyzji sprzecznej z wcześniejszą decyzją tego organu, z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z dnia [...] r., odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 28 kpa, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ze wskazaniem na ponowne przeprowadzenie postępowania wznowieniowego z udziałem stron i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Skarżący ponowił też zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że decyzja ta zapadła bez ponownego wznowienia i bez udziału stron oraz bez uwzględnienia nowych okoliczności, wymienionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego, wydanie pozwolenia na użytkowanie było działaniem celowym, o czym świadczy błędna podstawa prawna decyzji z [...] r. (art. 58 ust. 7 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 4) oraz brak udziału stron przy wydaniu decyzji. Nadto, w skardze zarzucono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy obydwu instancji, na co wskazano w zażaleniu z dnia [...] r., dotyczącym bezczynności PINB w związku z decyzją WINB z dnia [...] r., nakazującą wszczęcie od nowa postępowania wznowieniowego. Stąd też zdaniem skarżącego, do nowego wznowienia nie miał zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 kpa, powołany w postanowieniu z dnia [...] r. Działanie organu odwoławczego doprowadziło zaś do utrzymania stanu bezprawia. W konsekwencji, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako wydanej na podstawie błędnej podstawy prawnej, bez udziału stron oraz dla budynku dwukondygnacyjnego ze zwiększoną powierzchnią usytuowanego w granicy jego nieruchomości. Na mocy zarządzenia przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 lipca 2015 r., zarządzono rozdzielenie skarg jako wniesionych na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę na decyzję z dnia [...] r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym z urzędu na podstawie postanowienia z dnia [...] r. Po stwierdzeniu nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji kończącej z dnia [...] r., organ I instancji zobligowany był zatem do zakończenia tej sprawy wznowieniowej, a nie - do wszczęcia kolejnego postępowania na podstawie postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Faktem jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, ani też w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem sądu administracyjnego, skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, w granicy której usytuowany jest budynek, będący przedmiotem postępowania w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, legitymuje się zaś interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem winien brać udział w tym postępowaniu jako strona i to na każdym jego etapie, a więc także w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, którego obowiązek uzyskania przez inwestorów nałożono z mocy art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W takim postępowaniu nie ma bowiem zastosowania przepis art. 59 ust. 7 tej ustawy, który ogranicza krąg stron jedynie do inwestora. Regulacja ta dotyczy bowiem przypadku prowadzenia procesu inwestycyjnego na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z jego warunkami. Natomiast w sprawie o istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), krąg stron postępowania określa art. 28 kpa. Stąd też skarżący legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12, LEX nr 1497921). Jednakże skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (pozbawienie strony udziału w postępowaniu). Tego rodzaju przesłanka wznowieniowa nie może zaś być brana pod rozwagę z urzędu, o czym przesądza treść art. 147 kpa. Jednak zasadnie zarzucił skarżący nienależyte wyjaśnienie sprawy pod kątem występowania pozostałych przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 sędziów z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt FSA 1/99/ONSA 2000/2/45, postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu, nie zawęża bowiem granic postępowania jedynie do przesłanek, wskazanych w postanowieniu z art. 149 § 1 kpa. We wznowionym postępowaniu organ winien zbadać występowanie wszystkich podstaw wznowienia, stanowiących przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, a więc wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz 5-8 kpa. Tymczasem mimo zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii, czy w niniejszej sprawie wystąpiły inne przesłanki wznowieniowe, zaś uchybienie wymogom z art. 149 § 2 kpa - poprzez ograniczenie badania przyczyn wznowienia jedynie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, przeoczył organ odwoławczy, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (ONSA i WSA 2013/1/1), stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje w pełni powyższy pogląd, a zatem uchwała ta ma walor wiążący z mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W tym stanie rzeczy sąd administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 kpa wskutek błędnego przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zezwoleniu na wznowienie robót, mocą której nałożono obowiązek uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie, stanowi przesłankę wznowieniową. Dodać też należy, że skarżący już w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r., skierowanym do organu odwoławczego, domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Z tych też względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 149 § 2 kpa, nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 § 1 tej ustawy, z braku odmiennego rozstrzygnięcia sądu, zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o zasądzenie ich wzrostu (art. 209 i art. 210 § 1 cyt. ustawy). Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że art. 146 § 1 kpa, wprowadza negatywną przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej, która mimo stwierdzenia wady prawnej, wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania, związaną z terminem. Prowadzi to do sanowania decyzji, lecz umożliwia stronie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Faktem jest też, że organ I instancji przed wydaniem decyzji, kończącej postępowanie wznowione z urzędu postanowieniem z dnia [...] r., nie dopełnił powinności z art. 10 § 1 kpa, jednak wadę procesową naprawił organ odwoławczy i skarżący zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji brak podstaw do wyeliminowania z tej przyczyny także decyzji organu I instancji, zaś organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy władny jest do jej rozstrzygnięcia we własnym zakresie. Stąd też rozpoznając powtórnie odwołanie skarżącego od organu I instancji, organ odwoławczy winien w pierwszym rzędzie wdrożyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania wznowieniowego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). O ile w tym postępowaniu dojdzie do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego, niniejsze postępowanie wznowieniowe stanie się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co uzasadniać będzie uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie niniejszego postępowania. W sytuacji, gdyby jednak zachodziła przeszkoda prawna do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wówczas organ odwoławczy winien zbadać, czy w niniejszej sprawie zachodzą pozostałe przesłanki wznowienia, brane pod rozwagę z urzędu. Wykluczenie wszystkich podstaw wznowienia uzasadniać będzie wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. O ile zaś ujawnią się inne przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-7 kpa, wówczas rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie zbadania przesłanek negatywnych z art. 146 kpa. Jak już wyżej wskazano, stwierdzenie wad prawnych decyzji, mimo prawnej niemożności jej uchylenia, ma znaczenie dla ochrony praw skarżącego wobec możliwości dochodzenia odszkodowania celem naprawienia ewentualnej szkody wskutek wydania przez organ wadliwego aktu. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że sąd administracyjny nie był władny w niniejszym postępowaniu stwierdzić nieważność decyzji z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu z uwagi na lukę prawną w treści art. 156 § 2 kpa w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), mocą którego zakwestionowano brak określenia terminu przedawnienia do stwierdzenia nieważności decyzji, będącej podstawą nabycia prawa. sw