I SA/Rz 871/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015r. sprawy ze skargi Spółdzielni Socjalnej w P. na uchwałę Gminy Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie ustalenia i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej 1) stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz Spółdzielni Socjalnej w P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 sierpnia 2014 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej P.. W dniu 11 czerwca 2015 r. Spółdzielnia Socjalna "O." ( dalej: Skarżąca), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) wezwała Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa, przez uchylenie powyższej uchwały. Interes prawny wywodzi z tego, że zaskarżona uchwała w bezpośredni sposób oddziałuje na jej działalność polegającą na prowadzeniu żłobka, w części finansowanego w oparciu o zasady wynikające z zaskarżonej uchwały. Uzasadniając naruszenie prawa wskazała, że art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1457 ze zm.; dalej: ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3), stanowi, że dotacja celowa jest przyznawana na każde dziecko objęte opieką. Tymczasem Rada Miejska uzależniła wysokość dotacji od ilości dzieci faktycznie uczęszczających do placówki, rozszerzając w sposób niedopuszczalny uregulowane ustawowo warunki konieczne do uzyskania dotacji celowej. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca powołała się na orzeczenia Sądów: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 211/13 ( orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). W dniu 10 sierpnia 2015 r. Skarżąca złożyła skargę do tutejszego Sądu. Zarzuciła w niej naruszenie: - art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, polegające na rozszerzeniu warunków koniecznych do uzyskania stosownej dotacji celowej, - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze m.; dalej: Kodeks postępowania administracyjnego), polegające na prowadzeniu postępowania wbrew zasadom, które służą budowaniu zaufania uczestników postępowania do organów, przez nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższych zarzutów wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 21 sierpnia 2014 r., Nr 129/2014 Rady Miejskiej w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała określa: - wysokość dotacji ustaloną w wymiarze dziennym, cel na jaki dotacja ma być przeznaczona, a także okres, od którego dotacja jest udzielana - § 1 uchwały, - termin składania wniosków o przyznanie dotacji i wzór takiego wniosku - § 2 uchwały, - sposób wyliczenia wysokości dotacji przysługującej uprawnionemu w danym miesiącu oraz dokumenty wymagane do wyliczenia wraz z wzorem stosownej informacji, sposób przyznania i rozliczenia dotacji za miesiąc grudzień danego roku kalendarzowego - § 3 uchwały, - przypadki wstrzymania wypłacania dotacji - § 4 uchwały, - termin i sposób rozliczania otrzymanej dotacji- § 5 i 6 uchwały. Organ zwrócił uwagę, że Skarżąca kwestionuje jedynie wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczenia wysokości otrzymanej dotacji do iloczynu liczby dni roboczych w placówce, liczby dzieci objętych opieką i wyżywieniem za poszczególne dni tygodnia oraz dziennej wysokości dotacji- tj. zapisy § 3 uchwały, w stosunku do pozostałych zapisów nie formułowała żadnych zastrzeżeń. Organ tłumaczy, że wprowadzenie w § 3 uchwały sposobu wyliczenia dotacji, wiąże się z treścią art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w którym jest mowa o każdym dziecku objętym opieką. W ocenie organu należy przez to rozumieć faktyczną opiekę, tj. faktyczne przygotowanie posiłku i sprawowanie opieki nad dzieckiem, które w danym dniu przebywa w żłobku lub klubie dziecięcym. Przez pojęcie "objęcie opieką" nie można natomiast rozumieć samego zapisania dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.: "sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Przepisy szczególne w tym zakresie znajdują się w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". W przypadku jednak nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – ust. 4 w/w przepisu. W piśmiennictwie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego- 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem- art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio – art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie tak określonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 21 sierpnia 2014 r., nr 129/2014 w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej P., w zakresie w jakim wprowadza dzienną wysokość dotacji oraz uzależnia jej wysokość od liczby dzieci faktycznie korzystających z placówki oraz czasokresu prowadzenia działalności opiekuńczej - § 3 uchwały - w sposób istotny narusza art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, na podstawie którego została wydana. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane ilością godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka nad dziećmi. Podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy - na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w powołanym przez Skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 211/13, zgodnie z którym: "określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat nie może być w żaden sposób zawężane. Jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione". Słusznie bowiem, na co zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przeciwna interpretacja prowadziłaby do nadanie dotacji, cech dotacji podmiotowej, podczas, gdy jak wprost wynika z treści art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, jest to dotacja celowa. Zgodnie z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) dotacje celowe to środki przeznaczone na finansowanie określonych zadań i realizację określonych programów, podczas gdy dotacje podmiotowe przeznaczone są na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu – art. 131 ustawy o finansach publicznych. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Dotacja będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały przyznawana jest na realizację określonego zadania – w tym przypadku prowadzenia żłobku lub klubu dziecięcego. Zawężenie zatem w § 3 uchwały nr 129/2014 kręgu beneficjentów ze względu na czasokres prowadzenia działalności opiekuńczej oraz do dzieci faktycznie korzystających z placówki, stanowi wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powodujących, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, dotacja na prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego, przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Organ dopuścił się w ten sposób naruszenia norm kompetencyjnych będących podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy miejskiej P., stanowiące o prawach i obowiązkach obywateli, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego ustawowego upoważnienia i ogłoszone w sposób prawem przewidziany - jest aktem prawa miejscowego, w związku z tym upływ roku od podjęcia uchwały nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności, niezgodnych z prawem zapisów uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.