I SA/Kr 211/13

|Sygn. akt I SA/Kr 211/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lipca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Urszula Zięba (spr.), Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r., sprawy ze skargi Gminy Kęty, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 6 grudnia 2012 r. Nr KI-411/236/12, w przedmiocie ustalenia wysokości oraz zasad udzielania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na, terenie Gminy Kęty, - s k a r g ę o d d a l a - Uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r. nr KI - 411/236/12 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 1113) orzekło nieważności uchwały Nr XXVIII/272/2012 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 26 października 2012 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Gminy Kęty. Organ wyjaśnił, iż jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235 ze zm., powoływanej dalej jako "o.p.n.d.w."). Badając zgodność powołanej uchwały z prawem Kolegium stwierdziło dwie istotne wady prawne, z których każda traktowana z osobna przesądza o konieczności wycofania z obiegu prawnego uchwały sprzecznej z prawem, w drodze stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności wskazano na wadliwą konstrukcję dotacji wyrażoną w zapisach § 2 i § 4 uchwały. Rada Miejska w Kętach wykroczyła poza upoważnienia z art. 60 ust. 2 w związku z art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. Określenie, iż wysokość dotacji na rok kalendarzowy ustala się w kwocie dziennej na każde dziecko obecne w żłobku lub klubie dziecięcym i zarazem postanowienie o przeznaczeniu dotacji de facto na zadania placówki z art. 10 powyższej ustawy - wyraża w istocie "dotację podmiotową", podczas gdy Rada powinna była określić "wysokość dotacji celowej" oraz "zasady ustalania dotacji celowej". Mając na uwadze adresatów takich uchwał i regulowane nią sytuacje prawne wskazano, że uchwała z art. 60 ust. 2 o.p.n.d.w. zawiera powszechnie obowiązujące przepisy "prawa miejscowego" - w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Określenie w § 4 uchwały przeznaczenia dotacji rocznej (w kwocie dziennej na każde dziecko uczestniczące w zajęciach) poprzez "powtórzenie" zadań (celów) funkcjonowania żłobka (klubu dziecięcego) potwierdza wniosek, że dotacja z uchwały Nr XXVIII/272/2012 jest "dotacją podmiotową" w rozumieniu art. 131 ustawy o finansach publicznych, na pokrycie kosztów działalności ustawowej żłobka i klubu dziecięcego z art. 10 ustawy o opiece nad dzieckiem w wieku do lat 3. Zdaniem Kolegium Izby, dotacja z art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w., jako dotacja celowa (w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o finansach publicznych), nie jest przeznaczona na sfinansowanie (dofinansowanie) jakichkolwiek wydatków z tytułu prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego (art. 10 o.p.n.d.w.), ale tylko tych wydatków, które konkretyzuje uchwała rady gminy i wiązać się powinna z zadaniem realizowanym w stosunku do jego odbiorcy, jako każdego dziecka objętego opieką. W konkluzji Kolegium Izby stwierdziło, że przeznaczeniem dotacji celowej z art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w., nie może być dofinansowanie do kosztów całości ogólnie rozumianej działalności opiekuńczej żłobka lub klubu dziecięcego (art. 10 ustawy), gdyż takie jej wykorzystanie, czyniłoby z niej "dotację podmiotową", co z kolei nie byłoby zgodne z wolą ustawodawcy, że ma to być dotacja celowa. Odrębną od powyższej wadą uchwały nr XXVIII/272/2012 mają być wprowadzone w niej ograniczenia podmiotowe, w myśl których dotacji nie otrzymywałby podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy w ilości godzin krótszej niż § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały oraz prowadzących działalność wobec dzieci powyżej 3 roku życia, gdy tymczasem zgodnie z art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. dotację może otrzymać każdy podmiot prowadzący (legalnie) żłobek lub klub dziecięcy, a zarazem dotację celową otrzymuje się na "każde dziecko". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik Gminy Kęty zarzucił organowi naruszenie: - art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. oraz art. 131 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacja, o której mowa w § 2 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Kętach nr XXVIII/272/2012 z dnia 26 października 2012 r. ma charakter podmiotowy, - art. 60 ust. 1 o.p.nd.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznanie dotacji nie może być uzależnione od ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka oraz od wieku dziecka. Pełnomocnik zakwestionował tezę Kolegium RIO, iż taka konstrukcja § 2 i § 4 uchwał oznacza przeznaczenie dotacji na "sfinansowanie (dofinansowanie) jakichkolwiek wydatków z tytułu prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego". Nie są to bowiem wydatki "jakiekolwiek", ale wydatki skonkretyzowane do określonych celów. Dotacja celowa to dotacja przeznaczona na konkretny cel publiczny, podczas gdy dotacja podmiotowa służy finansowaniu lub dofinansowaniu działalności bieżącej określonego podmiotu wskazanego odrębną ustawą. W związku z tym krytycznie oceniono twierdzenia organu nadzoru, iż są to wszelkie wydatki związanie z prowadzeniem żłobka lub klubu dziecięcego. Przeczy temu chociażby treść art. 10 o.p.n.d.w., w którym zawarto katalog otwarty, co przesądza, iż do zadań żłobka i klubu dziecięcego należą również inne cele, niż wymienione tym przepisem. Rada Miejska w Kętach w kwestionowanej uchwale zawęziła zaś możliwość udzielania dotacji celowych wyłącznie do pokrycia kosztów związanych z zadaniami wymienionymi w uchwale. Rozwijając drugi ze sformułowanych zarzutów wskazano natomiast, że określenie przez ustawę "możliwości" przyznawania dotacji szeroko zakreśla obszar swobody decyzyjnej rady gminy do udzielenia dotacji. Samo przyznanie dotacji nie jest obligatoryjne i zależy od suwerennej decyzji organu stanowiącego gminy. Rada może zatem nie przyznać dotacji w ogóle lub przyznać ją w ograniczonym zakresie. W myśl reguły interpretacyjnej a maiori ad maius, skoro gmina może nie przyznać środków na wszystkie cele, to tym bardziej może nie przyznać dotacji na niektóre z nich. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tejże kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie tak określonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 6 grudnia 2012 r. nr KI - 411/236/12 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kętach z dnia 26 października 2012 r. nr XXVIII/272/2012 w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Gminy Kęty nie narusza prawa. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03). W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235 ze zm., powoływanej dalej jako "o.p.n.d.w.") podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o finansach publicznych od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy. Oznacza to, że konstrukcje dotacji podmiotowych muszą z zasady wynikać z ustawy sensu stricto, a nie z aktu wykonawczego do ustawy. Jednocześnie w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12 – dostępne na internetowej stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż przeznaczeniem dotacji celowej z art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. nie może być dofinansowanie do kosztów całości ogólnie rozumianej działalności opiekuńczej żłobka lub klubu dziecięcego (art. 10 o.p.n.d.w.), gdyż takie wykorzystanie czyniłoby z niej dotację podmiotową, co przeciwstawiałoby się woli ustawodawcy kształtującego ją jako dotację celową. Ponadto, wprawdzie pełnomocnik Gminy Kęty słusznie argumentuje, że dotacja określona w art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. ma charakter fakultatywny, jednak jeśli gmina zdecyduje się na udzielenie takiej dotacji, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci (np. do dzieci korzystających z opieki przez określoną liczbę dni w miesiącu, bądź określoną ilość godzin w ciągu dnia), skoro przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione. Tymczasem postanowienia z § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały nr XXVIII/272/2012 zawężają krąg beneficjentów ze względu na czasokres prowadzenia działalności opiekuńczej oraz zawężają dotację do jej naliczania wyłącznie do dzieci nie przekraczających 3 roku życia. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane ilością godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka nad dziećmi, gdyż podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy - na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka. W istocie bowiem takie wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja przydzielana z budżetu gminy przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem – jak już wspomniano – z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Gminy w Kętach wprowadzając w uchwale dodatkowe warunki przyznawania dotacji wykroczyła poza zakres kompetencji przewidzianych w art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. W ocenie Sądu opisane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa i skutkować muszą, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmiennictwie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Mając powyższe na uwadze, działając na zasadzie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.