I SA/Wa 1525/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2012 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...], utrzymała powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda [...] wskazując art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Uzasadniając odmowę organ pierwszej instancji podał, że sporna działka nr [...] pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie X i w związku z tym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bowiem na mocy umowy zawartej w dniu [...] stycznia 1974 r. w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] Kombinat ten nabył sporne mienie na rzecz Skarbu Państwa (art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 14 poz. 74 ze zm.) Stał się zatem jego zarządcą bezpośrednio z mocy tego cytowanego ostatnio przepisu. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołał się Prezydent Miasta [...]. Odwołujący twierdzi że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się nie w zarządzie Kombinatu, lecz we władaniu [...] który to Zakład legitymował się tylko decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1986 r. o ustaleniu opłat za zarząd. co nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę skomunalizowania tego rodzaju mienia. Takiego dowodu nie stanowi także protokół dalszego przekazania z dnia [...] lutego 1983 r. obiektu inwestycyjnego położonego na spornej działce X (gdyż nie obejmuje całej spornej nieruchomości), a nadto dalsze przekazanie nawet całej nieruchomości bez przewidzianego ustawą trybu doprowadza do wygaśnięcia zarządu (wyrok NSA z dnia 30 marca 1992 r. I SA 148/92). Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zważył co następuje; Materialnoprawną podstawą zarówno wniosku Gminy jak i zakwestionowanej decyzji Wojewody [...] jest art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o powyższy przepis oznacza przejście z dniem wejścia w życie tej ustawy t.j. 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Należało więc zbadać czy mienie które ma podlegać komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa, oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie okażą się pozytywne to organ obowiązany jest następnie zbadać czy w stosunku do danego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia go z komunalizacji na podstawie innych przepisów. Stan faktyczny i własnościowy spornego mienia na dzień wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest kwestionowany. Także ze znajdującego się w aktach sprawy archiwalnego wypisu z rejestru gruntów wynika że w dniu 27 maja 1990 r. mienie opisane jako działka nr [...] stanowiło własność Skarbu Państwa. Sporne jest natomiast jego należenie (w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie tego przepisu czyli 27 maja 1990 r. Z treści art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. nr 22 poz. 99 w brzmieniu wówczas obowiązującym), wynika że państwowe grunty nie oddane wówczas w zarząd innym niż państwo, państwowym osobom prawnym pozostawały w zarządzie terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednocześnie obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi (Dz.U. nr 47 poz. 240), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), które później przeszło w zarząd, oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159 ze zm.). Właśnie w trybie tego ostatnio wymienionego rozporządzenia realizując jednocześnie ustalenia zawarte w uchwale nr [...] Rady Ministrów z dnia 31 maja 1982 r., X został zobowiązany uchwałą nr [...] do przekazania i przekazał protokolarnie Y nie tylko obiekt inwestycyjny pod nazwą "fabryka [...]" lecz również teren o powierzchni [...] m2 na którym się znajdowała zarówno ta fabryka jak i sporna nieruchomość (patrz str. 1 i 2 protokołu przekazania-przejęcia z dnia 18 lutego 1983 r., k-25). W rezultacie powyższego prawidłowo zdaniem organu nabyty wcześniej zarząd przedmiotowego mienia przez X na mocy umowy zawartej w dniu [...] stycznia 1974 r. w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], przeszedł w obowiązującym w tamtym czasie trybie określonym cyt. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31. maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach wydanym na podstawie cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na rzecz Y w [...]. Z tego organ wywiódł, że przedmiotowe mienie nie należało wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz do X zdaniem organu. Stan taki był aktualny także w dniu 27 maja 1990 r. Ponieważ zdaniem organu odwoławczego sentencja kwestionowanego orzeczenia pierwszoinstancyjnego z dnia [...] października 2012 r. odpowiada prawu, dlatego utrzymał je w mocy. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...] działający w imieniu gminy Miasto [...] zarzucając, iż błędnie organy przyjęły, że sporne grunty znajdowały się w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych tj. w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach sprawy brak jest decyzji jednostki nadrzędnej wymaganej przez § 8 ust. 1 i § 9 rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach (tj. Dz.U. Nr 3 z 1969 r., poz. 19). Również spisany w dniu 18.02.1983 r. protokół przekazania - przejęcia obiektu inwestycyjnego przez X nie wskazuje zdaniem skarżącego, że została podjęta taka decyzja przez organ założycielski jednostki przekazującej grunty (w protokole winna być informacja o takiej decyzji, jako podstawy jego spisania. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 25.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - Dz.U. Nr 24, poz. 122, ze zm.) tylko organ założycielski mógł "wyłączyć część mienia nadzorowanego przedsiębiorstwa państwowego "i przekazać je innej jednostce organizacyjnej". Ponadto rozporządzenie z dnia 31.05.1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach wskazywało jakie niezbędne elementy powinna zawierać decyzja o przekazaniu nieruchomości i w tym, w szczególności określenie wysokości opłaty rocznej za 1 m2 użytkowanego gruntu. Natomiast zdaniem skarżącego z akt sprawy wynika tylko, iż w dniu 27.05.1990 r., władające nieruchomością X legitymowały się decyzją Nr [...] Urzędu Dzielnicowego [...], Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla Wszystkich Dzielnic miasta [...], z dnia [...].10.1986 r., nr: [...], o ustaleniu nowych opłat za zarząd. Jednak, jak wskazuje liczne orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, jak i organów administracji publicznej, taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę. W ocenie skarżącej, takiego dowodu nie stanowi też spisany w dniu [...].02.1983 r. protokół przekazania - przejęcia obiektu inwestycyjnego przez X, bowiem dotyczy on obiektu inwestycyjnego, a nie nieruchomości. Jak wyjaśnił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2009 r. nr [...] ustanowienia prawa zarządu nie można domniemywać, a zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadą, dalsze przekazywania mienia będącego w zarządzie, bez przewidzianego ustawą trybu, doprowadza do jego wygaśnięcia. Analogicznie wyjaśniła to Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...].12.2003 r., nr [...] (ul. [...]): "dalsze przekazanie mienia będącego w zarządzie, bez przewidzianego ustawą trybu, doprowadza do wygaśnięcia prawa zarządu tego mienia (z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.03.1992 r. I SA 148/92, niepublikowany)". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05.08.1997 r., sygn. akt [...]: "zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na uproszczonej ocenie tytułu prawnego wywodzonego z decyzji (..) jest wadą postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji wydanej w wyniku takiego zaniedbania (art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa)". Jak bowiem wynika z ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), dokumentem potwierdzającym istnienie prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego mogły być tylko: - decyzja terenowego organu administracji państwowej, zawarta za zezwoleniem tego organu, - umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, - umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. We wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Na przykład obowiązek ustanowienia prawa zarządu określała ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94), rozporządzenie Rady Ministrów z 04.10.1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (t.j.: z 1970 r. Dz.U. Nr 28, poz. 225), ustawa z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) i rozporządzenie Rady Ministrów z 22.11.1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1). Analiza tych aktów prawnych wskazuje zdaniem skarżącej, że dla ustanowienia użytkowania na nieruchomościach państwowych ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej, wydawanej przez właściwy organ. Wymagały jej w szczególności art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14.07.1961 r. (tekst jed.: Dz.U. Nr 22.1969 r., poz. 159) i w/cyt. art.38 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985 r., obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27.05.1990 roku. Ważna decyzja administracyjna była więc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania, (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego. Było to przedmiotem wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, np.: w wyroku z dnia 22.11.1999 r., sygn. U. 6/99 (OTK 1999/7/159), w którym szczegółowo opisano zbiór przepisów prawnych będących podstawą do podejmowania takich rozstrzygnięć. Również, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać ( wyroki: NSA z dnia 10.06.1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. Lex nr 45054 z dnia 05.11.1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; z dnia 02/02.2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. Lex nr 194864). Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23.09.1993 r. sygn. III CZP 81/93, ONSC 1994 r., nr 2, poz. 27). Zatem w przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Z wyżej opisanych względów zdaniem skarżącej, sporna nieruchomość w dniu 27.05.1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 w/cyt. ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał moje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej j sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. - Dz.U. z 2012 r" poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 3 października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dnia 27 maja 1990 r. przez gminę miejską [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w obrębie [...] (dz. Nr [...]). Materialnoprawną podstawę wydania tego ostatniego orzeczenia stanowił art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3) nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła, że objęta powyższą decyzją Wojewody działka nr [...] stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta wynika z archiwalnych wypisów z ewidencji gruntów oraz z wypisu z księgi wieczystej nr [...]. Sporne jest natomiast jego należenie w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie tego przepisu czyli 27 maja 1990 r. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. w myśl art. 87 ust. 1 przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi organ, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do Y Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika brak tytułu prawnego dla X, który uchwałą nr [...] przekazał protokolarnie Y obiekt inwestycyjny pod nazwą "fabryka [...] i teren na którym znajdowała się fabryka i sporna nieruchomość". Zauważyć należy, że uchwała ta nie kreuje prawa zarządu, lecz jeśli taki istniał, to w tej formie można było go przekazać. Oznacza to, że grunt ten w dacie 27 maja 1990 r. należał w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa W sprawie bezsporne jest, że nie ma ani decyzji, ani umowy notarialnej zawartej po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., która potwierdziłaby, że nieruchomość położona w gminie Łódź, której dotyczyła zaskarżona decyzja znajdowała się w zarządzie lub użytkowaniu Y. Jeszcze raz podkreślić należy, że o istnieniu zarządu w omawianym znaczeniu można mówić jedynie wówczas, jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. O zarządzie w szczególności nie świadczy samo faktyczne posiadanie gruntu, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Zważyć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji [por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2008 r., I OSK 1957/06 (Lex nr 453445), I OSK 1947/06 (Lex nr 456457) i z dnia 9 września 2008 r., I OSK 1442/07 (Lex nr 511497)]. Zarządu dla Y nie można też wywieść z decyzji z dnia [...] października 1986 r. Dzielnicowego Urzędu [...], Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...] o ustaleniu nowych opłat za zarząd, wynika to wprost z orzecznictwa sądów administracyjnych. Ważna decyzja o ustanowieniu zarządu była zawsze mimo zmniejszających się ustaw warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego, co słusznie podnosi skarżąca. Wyjaśnił tę kwestię również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. 46/99 (OTK 1999/7/159) Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Rację ma zatem skarżąca, że skoro taka decyzja nie zapadła podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Dlatego też Sąd uznał, że sporna nieruchomość należała w dacie 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i dlatego powinna podlegać z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasta [...]. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu, że X nabył prawo zarządu do spornej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 1974 r. (rep. A nr [...]) ponieważ nabycie prawa zarządu w tej formie mogło mieć miejsce dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1928 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.