II OZ 1331/15

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. – pełnomocnika inicjatorów referendum na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1487/15 odrzucające skargę inicjatora referendum gminnego na uchwałę Rady Miasta Krosna z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego postanawia: oddalić zażalenie W dniu 21 października 2015 r. do Urzędu Miasta Krosna wpłynęła skarga pełnomocnika inicjatora referendum gminnego na uchwałę Rady Miasta Krosna z [...] października 2015 r. nr [...], w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego. Uchwała ta została doręczona skarżącemu w dniu 7 października 2015 r. Skarżący złożył skargę do Urzędu Miasta Krosna w dniu 21 października 2015 r. Organ przekazał ją do Sądu za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 23 października 2015 r. Do WSA skarga wpłynęła w dniu 26 października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krosna wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), - dalej p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706), - dalej u.r.l.). w pkt I odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skargę w niniejszej sprawie złożył inicjator referendum (podpisy na skardze 15 osób będących inicjatorem referendum). Skargę podpisał także pełnomocnik inicjatora referendum. Termin 14 - dniowy wskazany w art. 20 ust. 1 u.r.l. minął dla inicjatora referendum bezskutecznie w dniu 21 października 2015 r. Skarga do tutejszego Sądu wpłynęła w dniu 26 października 2015 r., a więc została wniesiona po terminie. Sąd podkreślił, że art. 20 ust. 1 u.r.l., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 54 p.p.s.a. - nie określa bliżej trybu składania skarg, a wskazuje jedynie, że wnosi się je do sądu administracyjnego w terminie 14-dniowym. Wobec braku precyzyjnej regulacji tego zagadnienia właściwe jest w pierwszym rzędzie odwołanie się do ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21 poz. 112 ze zm.; - dalej k.w.), gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 u.r.l. w zakresie w ustawie nieuregulowanym należy odpowiednio stosować przepisy wskazanego kodeksu. Kluczowe znaczenie dla omawianej problematyki ma treść art. 9 § 1 k.w., z którego wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Z przepisu tego należy wyprowadzić zasadę, że wnoszenie środków zaskarżenia przewidzianych w przepisach kodeksu odbywa się bezpośrednio do sądu lub innego podmiotu kompetentnego do wypowiedzenia się w przedmiocie zasadności skargi lub odwołania. Owa bezpośredniość jest rozumiana wąsko i rygorystycznie, gdyż dla zachowania terminu konieczne jest, aby wskazana czynność wyborcza była dokonana w siedzibie sądu, organu wyborczego lub organu samorządu terytorialnego. Tak więc istotny jest dzień fizycznego wpłynięcia skargi, odwołania lub innego dokumentu do siedziby danego podmiotu. Ustawa o referendum lokalnym, odwołując się do kodeksu wyborczego w art. 1 ust. 2, wskazuje na konieczność odpowiedniego jego stosowania w zakresie spraw nieuregulowanych, które może polegać na stosowaniu wprost, modyfikacji lub pominięciu przepisów i zależy od wyników wcześniejszej ich wykładni. W przedmiotowych sprawach tryb wnoszenia środków zaskarżenia określony w art. 9 § 1 k.w. zdaniem Sądu należy stosować wprost – z uwagi na brak odnośnych regulacji w ustawie o referendum lokalnym. Wskazany art. 9 § 1 k.w. dotyczy także sposobu liczenia terminu do dokonania określonych czynności, w tym wniesienia skargi do sądu, i wprowadza wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniając dotrzymanie terminu od fizycznego wpłynięcia skargi do sądu. Wymóg ten jest bardzo rygorystyczny, gdyż wyłącza zastosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (zarówno w art. 83 § 3 p.p.s.a., jak i w art. 165 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), wskazuje się, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu). Trudno więc uznać, że ten szczególny przepis zawarty w kodeksie wyborczym nie będzie miał zastosowania na gruncie ustawy o referendum lokalnym i zostanie wyłączony przez ogólny tryb wnoszenia skarg uregulowany w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli do zachowania terminu na gruncie kodeksu istotna jest data wpływu skargi do sądu, to w zasadzie wykluczony jest pośredni tryb jej składania, dokonywany poprzez jakikolwiek inny organ. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. A. K. – pełnomocnik inicjatora referendum gminnego wniósł zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 6 listopada 2015 r. zarzucając naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi przez Sąd z tej przyczyny, iż została ona przekazana za pośrednictwem organu, który po terminie przesłał przedmiotową skargę, a w konsekwencji została naruszona gwarancja prawa do sądu; art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pomijając słuszny interes skarżących oraz art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę wzbudzania zaufania do władzy publicznej. W zażaleniu wskazano również, iż zaskarżona uchwała mogła zostać podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 3 u.r.l. przez nie zaproszenie do udziału w pracach komisji w charakterze obserwatora pełnomocnika inicjatora referendum, a więc dotknięta nieważnością, co zapewne WSA w Rzeszowie winien zbadać z urzędu wobec podniesionego w skardze zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że art. 20 ust. 1 u.r.l. stanowi, że: "na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, (...) inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że skarga do sądu przysługuje wyłącznie na uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum; że może ją wnieść wyłącznie inicjator referendum oraz, że skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nie określił tego wprost w przepisie art. 20 ust. 1 u.r.l., jednakże wykładnia systemowa i celowościowa norm w obrębie jednostki redakcyjnej art. 20 u.r.l. wskazuje, że w tej materii mamy do czynienia z lex specialis wobec postanowień p.p.s.a. dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Kognicja sądu administracyjnego jest bowiem wyraźnie wytyczona przepisami ustawy o referendum lokalnym (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 1343/13). Skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez potrzeby wzywania organu na piśmie, do usunięcia naruszenia prawa (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym, [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007, s. 102-103). Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu na uchwałę w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to również, że nie mają w tym przypadku zastosowania regulacje dające organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, prawo autokontroli, tj. prawo do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Ustanawiając sądową kontrolę negatywnego rozstrzygnięcia rady, bądź milczenia organu, ustawodawca przyznał legitymację do wniesienia skargi inicjatorowi referendum. Określił jednocześnie 14-dniowy termin do dokonania tej czynności liczony od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Należy mieć na uwadze, że ze względu na usprawnienie procedury referendalnej, wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę rady. Sąd orzeka, więc za organ, który odrzucił wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum i wyrok sądu stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że w dniu [...] października 2015 r. Rada Miasta Krosna podjęła uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie budowy spalarni odpadów oraz sprzeciwu wobec przyjmowania i przetwarzania odpadów spoza Krosna, która następnie przy piśmie z dnia 5 października 2015 r. została przesłana pełnomocnikowi inicjatora referendum gminnego, a w dniu 7 października 2014 r. odebrana osobiście przez A. K. Zatem termin do wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego upływał w dniu 21 października 2015 r. Andrzej Kucharski wniósł natomiast skargę na ww. uchwałę w dniu 21 października 2015 r. w Urzędzie Miasta Krosna, a następnie przesłana przez Przewodniczącego Rady Miasta Krosna w dniu 23 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.r.l., a zatem jako spóźniona podlegała odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu należy podkreślić, że nie została naruszona przez Sąd konstytucyjna zasada prawa do sądu, ponieważ pełnomocnik inicjatora został prawidłowo pouczony o sposobie i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krosna, z możliwości tej skorzystał, jednakże wniósł skargę z uchybieniem terminu. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 3 u.r.l. należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie Sądu I instancji dotyczy odrzucenia skargi z powodów formalnych, tak wiec skarga na uchwałę nie została rozpoznana merytorycznie i dlatego też nie można zaskarżonemu postanowieniu zarzucić naruszenie przepisów merytorycznych które nie były przez sąd stosowane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.