II OSK 540/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 3046/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3046/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 29.500 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 9 grudnia 2010 r., a decyzja wydana [...] kwietnia 2011 r. Postępowanie trwało więc 126 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 59 dni. Ustalając okres zwłoki w wydaniu decyzji przyjęto, że termin 65 dni na załatwienie sprawy uległ przedłużeniu o dwa dni, gdyż jego ostatni dzień przypadł w sobotę. Uznano, że nie wystąpiły żadne okresy, które nie podlegałyby wliczeniu do terminu załatwienia sprawy. W szczególności wyjaśniono, że opóźnienie nie zostało spowodowane zmianą wniosku, gdyż zmiana wniosku nie miała miejsca. Sprawa dotyczyła inwestycji w postaci linii elektroenergetycznej biegnącej przez działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] i w toku postępowania wyjaśniono, że wniosek nie dotyczył działki nr [...]. W skardze skarżący twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinno się wliczać terminu 7 dni wyznaczonego stronom przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji oraz opóźnień spowodowanych dużą liczbą świąt przypadających w terminie załatwienia sprawy. Ponadto skarżący twierdził, że 10 marca 2011 r. doszło do zmiany wniosku i termin do załatwienia sprawy powinien być liczony od tego dnia. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Uznał, że nie doszło do zmiany wniosku, przy czym zwrócił uwagę, że w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, a rzekomą jego modyfikacją, nie podjęto żadnych czynności. Przyjął, że wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. Stwierdził, że brak podstaw do odliczenia od termu załatwienia sprawy dni wolnych od pracy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że: - siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, - znaczna liczba dni wolnych od pracy występująca w okresie 65 dni na załatwienie sprawy nie stanowi przyczyny opóźnienia niezależnej od organu, o której mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 3, i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwej ocenie tego, że 10 marca 2011 r. zmodyfikowano wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ocena ta powinna polegać na uznaniu, że termin załatwienia sprawy powinien rozpocząć bieg od dnia zmodyfikowania wniosku. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany wniosku. Skarżący kasacyjnie przyznaje w uzasadnieniu skargi i znajduje to także potwierdzenie w aktach sprawy, że w tej sprawie inwestor nie złożył żadnego pisma zawierającego zmianę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pominięcie działki nr [...] wskazanej we wniosku zostało potwierdzone przez pracownika organu administracji (Wójta Gminy O.) w notatce służbowej. Świadczy to o tym, że zamieszczenie działki nr [...] we wniosku stanowiło oczywistą omyłkę wnioskodawcy, widoczną także dla pracownika organu, który w związku z tym z własnej inicjatywny potwierdził u wnioskodawcy, że w istocie wskazana działka nie jest objęta wnioskiem. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie we wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie działka nr [...] jest wskazana obok działki nr [...] jako nieruchomość, do której ma być doprowadzona projektowana linia energetyczna. Natomiast z załączonego do wniosku planu zagospodarowania terenu wynika, że linia energetyczna ma być doprowadzona tylko do działki nr [...]. Niezależnie od tego należy zauważyć, że Wójt Gminy O. nie wykazał, aby ten błąd spowodował konieczność podjęcia dodatkowych czynności, które wpłynęłyby na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do ogólniejszej tezy skargi kasacyjnej, że zmiana wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna powodować liczenie terminu na załatwienie sprawy od nowa trzeba stwierdzić, że nie znajduje ona oparcia w przepisach prawa. W związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mającej wykazać, że w razie zmiany wniosku bieg terminu do załatwienia sprawy należy liczyć na nowo, popartej powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 457/14, w którym istotnie przyjęto stanowisko zbieżne z tym, które reprezentuje skarżący kasacyjnie, należy zauważyć, że wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2187/14, w którym stwierdzono, iż "nie można (...) podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pismo inwestora (...) uzupełniające wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odnośnie zmiany przebiegu tej inwestycji (...) stanowi wniosek (...) wszczynający nowe postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" oraz że "modyfikacja (zmiana) wniosku jedynie w zakresie wyłączenia z przebiegu trasy projektowanej linii elektroenergetycznej jednej działki, nie oznacza wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Niezależnie od tego, co zostało już powiedziane, NSA rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA, a nie w uchylonym wyroku WSA w Warszawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 61 § 3, i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), związany z opisanymi okolicznościami, nie jest zatem zasadny. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Takie okoliczności, jak już wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, nie jest więc zasadny. W końcu nie jest też zasadny zarzut naruszenia ostatnio powołanych przepisów przez to, że nie odliczono od terminu załatwienia sprawy dni wolnych od pracy przypadających w okresie 65 dni od wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, fakt, że w okresie przeznaczonym na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przypadło więcej niż zwykle dni wolnych od pracy jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Brak podstaw, aby art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykładać w ten sposób, że dni wolne od pracy nie są wliczane do terminu załatwienia sprawy. Odmienna wykładnia byłaby oczywiście sprzeczna z zamiarem ustawodawcy, który termin wydania decyzji o lokalizacji inwestycji uregulował jako termin ciągły, czyli okres 65 dni, który obejmuje także dni wolne od pracy. Na taką ocenę nie ma wpływu podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że w 2011 r. miał miejsce znaczny wpływ wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Znaczny wpływ wniosków jest zdarzeniem, które można przewidzieć i w związku z tym można się na taką ewentualności przygotować organizacyjnie. Zaniedbania w tym zakresie obciążają kierownika urzędu, czyli Wójta Gminy O. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.