IV SA/Wa 3046/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] kary w wysokości 29 500 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV do zasilania budynków mieszkalnych z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV do zasilania budynków mieszkalnych, przewidzianej do realizacji na działkach [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 9 grudnia 2010 r. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r. Organ wywodził, że 65 – dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2015, poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") rozpoczął swój bieg w dniu 10 grudnia 2010 r. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego podjął następujące czynności w sprawie: w dniu 10 marca 2011 r. – zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, w dniu 10 marca 2011 r. – obwieścił o zamierzeniu inwestycyjnym celu publicznego, w dniu 28 marca 2011 r. – zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie zakończono [...] kwietnia 2011 r. wydaniem decyzji. W ocenie Wójta Gminy [...] w niniejszej sprawie dokonano zmiany wniosku, bowiem jedna z działek objęta pierwotnie wnioskiem, została wyłączona z zakresu inwestycji. Tym samym termin, w którym należało wydać decyzję bez konieczności poniesienia kary pieniężnej winien być liczony – zdaniem Wójta Gminy [...] – od dnia zmiany wniosku. Ponadto zdaniem Wójta Gminy [...] odliczeniu powinien podlegać 7 – dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, przewidziany w art. 10 k.p.a. Wójt Gminy [...] podniósł również, że w terminie tym było 36 dni wolnych od pracy łącznie z dniami świątecznymi, co również winno zostać uwzględnione przy naliczaniu kary. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu wydania decyzji nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Katalog ten zdaniem Wojewody [...] ma charakter zamknięty. W ocenie organu I instancji do czynności o jakich mowa w art. 54 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które wynikają z przepisów prawa, ale stanowią zwykłe, charakterystyczne i typowe dla danego postępowania administracyjnego czynności organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy należą do zwykłych czynności postępowania administracyjnego i powinny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie 65 – dniowego terminu. Organ I instancji uznał również, że informacja na temat wyłączenia jednej z działek z inwestycji, uzyskana została drogą telefoniczną w dniu 10 marca 2011 r. i nie spowodowała konieczności uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty ani też nie spowodowała konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności, zatem pozostała bez wpływu na wydłużenie terminu wydania decyzji. Konkludując, Wojewoda [...] podał, że w sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy stosownie do art. 51 ust. 2c u. p.z.p. mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne toczyło się 126 dni. Po arytmetycznym odliczeniu od 126 dni, 65 dni ustawowych oraz 2 dni odliczonych z uwagi na fakt, że ostatni dzień terminu przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy, otrzymano 59 dni zwłoki. Pomnożenie tej liczby przez 500 zł daje kwotę 29 500 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy [...], w którym zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji nie wyłącznie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresu opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu, a także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie, z woli ustawodawcy, pozbawione zostały możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary. Organ po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu mają obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono, ze decyzja została wydana z 59 dniowym terminem zwłoki. Minister wywodził, że termin do wydania decyzji upływał 12 lutego 2011 r. – w sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu do wydania decyzji był poniedziałek [...] lutego 2011 r. Organ II instancji stwierdził, że kara w wysokości 29 500 zł została wyliczona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że telefoniczne poinformowanie inwestora o wątpliwościach organu co do treści podania bez podejmowania odpowiednich kroków proceduralnych, można uznać za zwłokę spowodowaną przez organ. Nadto Minister wskazał, że 7 – dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi bowiem okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. W ocenie Ministra usprawiedliwieniem opóźnienia nie może być fakt, że w trakcie 126 – dniowego okresu prowadzenia postępowania wystąpiły 36 dni wolne od pracy. Z treści art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie wynika bowiem, aby wskazane przez ustawodawcę 65 dni oznaczało tylko dni powszednie (robocze). Minister nie podzielił argumentu zawartego w zażaleniu, że został naruszony art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy [...] zarzucając mu naruszenie: - art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że modyfikacja wniosku nie stanowiła nowego wniosku i nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchybiono terminowi do wydania decyzji; - art. 51 ust 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy z 65 – dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: 1) 7 – dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; 2) okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu spowodowane przypadającymi w okresie rozpoznania sprawy dniami wolnymi od pracy, których liczba – mając na względzie dużą ilość postępowań lokalizacyjnych – wpłynęła na wydłużenie prowadzonego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy błędnie przyjęły, iż bieg rozpatrzenia wniosku rozpoczął się dnia następnego po dniu złożenia wniosku. Skoro bowiem w dniu 10 marca 2011 r. została dokonana modyfikacja wniosku, zatem wniosek należy uznać za złożony w tym dniu i od tego dnia należy liczyć termin do wydania decyzji. Ponadto wywodzono, że odliczeniu winny podlegać terminy wyznaczone do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie oraz występujące w okresie rozpoznania sprawy 36 dni wolne od pracy, które podobnie jak duża liczba postępowań lokalizacyjnych miały wpływ na datę wydania decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącego wyznaczony ustawowo 65-dniowy termin załatwienia sprawy nie został przekroczony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy uchylił w części zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy, stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też zakładać, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Ta właśnie cecha zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przejawiająca się jego powszechnym wykorzystaniem; użytkowaniem przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość), bądź też dostępnością dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób, determinuje konieczność możliwie najszybszego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób. Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 upzp należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestię sporną stanowi zasadność naliczenia kary, w sytuacji gdy w dniu 10 marca 2011 r. został zmodyfikowany wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w konsekwencji – zdaniem skarżącego – wywołało ten skutek, że wniosek został rozpatrzony w terminie. Zdaniem Sądu rację ma Minister Infrastruktury i Rozwoju. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika bowiem niespornie, że jedyna czynność świadcząca o modyfikacji wniosku, utrwalona została w formie notatki służbowej z dnia 10 marca 2011 r., z której wynika, że po rozmowie telefonicznej z wnioskodawcą ustalono, że działka [...] nie jest objęta wnioskiem. Taka forma czynności nie pozwala na uznanie jej za złożenie nowego wniosku. Tym bardziej, że z treść notatki jednoznacznie wskazuj, iż z rysunku dołączonego do wniosku wynika, że inwestycja nie dotyczyła działki [...]. Zatem notatka ta stanowi uściślenie, doprecyzowanie wniosku poprzez ujednolicenie jego części tekstowej i graficznej. Traktowanie informacji zawartej w notatce co do działki nr [...] jako zmianę wniosku, zdaniem Sądu, miałoby jedynie wywołać ten skutek, aby uniknąć kary. Jednak, wobec braku pisemnej informacji wnioskodawcy co do zmiany wniosku, organ orzekający w sprawie wymierzenia kary dokonał uprawnionej oceny charakteru informacji, która znalazła się w omawianej notatce i uznał ją za okoliczność pozostającą bez znaczenia dla liczenia terminu, w którym wydana powinna zostać decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.. Ta ocena zdaniem Sądu jest prawidłowa. Potwierdza to całość zgromadzonych dokumentów, z których wynika jednoznacznie, że po sporządzeniu notatki, żadne czynności nie były podejmowane poza obwieszczeniem i zawiadomieniem w trybie art. 10 k.p.a. Zatem informacje wynikające z notatki nie zmieniły trybu postępowania, nie spowodowały konieczności ponowienia pewnych czynności, nie wymusiły żadnych działań, które w sposób uzasadniony przedłużyłyby postępowanie. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że doprecyzowanie wniosku pozostało bez wpływu na działania organu w przedmiocie jego rozpatrzenia, a tym samym nie mogło stanowić podstawy do rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w dniu sporządzenia notatki. Tym bardziej, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, tj. dniem 9 grudnia 2010 r. a sporządzeniem notatki służbowej nie zostały podjęte żadne działania, które następnie musiałyby zostać powtórzone na skutek wyjaśnień o których mowa w notatce. Kolejną kwestią sporną, podnoszą przez stronę jest nieodliczenie 7 – dniowego terminu wyznaczonego stronie do zapoznania się z aktami sprawy oraz okres niezbędny do doręczenia korespondencji w tym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż do czynności o jakich mowa w powołanym przepisie nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy wraz z okresem niezbędny do doręczenia korespondencji (zob: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08). Jak wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt 973/06 "Nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym". Słusznie podnosi organ II instancji, że podjęcie czynności na podstawie art. 10 k.p.a. nie jest zatem czynnością o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi przedziału czasu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Zdaniem Sądu zasadna jest również argumentacja organu II instancji, który podnosi, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i nie można uznać ich za czynności przerywające bieg terminu ustawowego. Zawiadomienie w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że od zakreślonego 65 – dniowego terminu należało odliczyć dni wolne od pracy. Przepis art. 51 ust. 2 c zawiera katalog zamknięty przyczyn, które mogą skutkować dokonania takich odliczeń. Ustawodawca w przepisie art. 51 ust. 2 określając termin 65 dni, nie ograniczył ich jedynie do dni roboczych, ale określił jako ciąg następujących po sobie dni, w tym i dni wolnych od pracy. Brak jest zatem przesłanek, aby od tego okresu odliczać, zgodnie z żądaniem strony, dni wolne od pracy. Podobnie przedstawia się sytuacja z podnoszoną przez stronę skarżącą dużą liczbą postępowań lokalizacyjnych. Kwestia ta dotyczy tylko i wyłącznie organizacji pracy urzędu, nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej opóźnienia w wydaniu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 k.p.a. skarga została oddalona