VII SA/Wa 220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W K na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W K kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568, dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W K, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], wpisującą do rejestru zabytków województwa [...] dworek [...] , wzniesiony pod koniec XIX w., położony w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]) wraz z terenem otoczenia, określonym granicami ww. działki ewidencyjnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. W dniu [...]lutego 2014 r. w budynku dworku wybuchł pożar, w wyniku którego zniszczona została konstrukcja dachu oraz strop, a także silnie zostały wypalone pomieszczenia poddasza. Dochodzenie policyjne w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wobec niewykrycia sprawców podpalenia. Minister wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego: wyimków z ogólnodostępnych opracowań dotyczących dworku [...] w [...] oraz działalności K M (pierwszego właściciela obiektu); karty ewidencyjnej (tzw. karty białej), opracowanej dla dworku przez mgr. inż. arch. J S w październiku 2013 r., protokołu oględzin zabytku wraz z dokumentacją zdjęciową oraz dokumentów związanych z pożarem dworku pozwoliła [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na ocenę wartości zabytkowych dworku [...] w [...] , które przesądziły o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podkreślił, że organy ochrony zabytków mają wiedzę i kompetencje do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a zatem nie mają obowiązku – orzekając o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków – zasięgać dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy obiekt ten jest, czy też nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić, czy obiekt posiada walory zabytkowe. Minister opisał zawartość decyzji organu pierwszej instancji, a następnie stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków dworku [...] , położnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wraz z jego otoczeniem, jest w pełni uzasadnione. Organ pierwszej instancji właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, odniósł się do jej wszystkich okoliczności, choć w odniesieniu do otoczenia – zrobił to lakonicznie. Organ przywołał treść art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2, art. 3 pkt. 15 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, a następnie wskazał, że budynek dworku zachował podstawowe elementy wyrazu architektonicznego, które przesądzają o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowią o jego zabytkowej wartości. Budynek posiada niezmieniony obrys planu, czytelną bryłę oraz kompozycję elewacji. Obiekt o cechach historyzujących, łączący motywy zaczerpnięte m.in. z neogotyku (kompozycja stolarki okiennej w wieży), neobaroku (ganek z tarasem) z formą ziemiańskiego dworku. Tym samym dworek wpisuje się w nurt stylowy sztuki, obowiązujący w końcu XIX w. i stanowi świadectwo epoki minionej, niosąc w sobie wartości zarówno artystyczne (zachowując elementy pozwalające na określenie jego stylu architektonicznego), historyczne (dokumentujące historię lokalną, związaną z działalnością folwarku [...] oraz rozwojem [...] jako miejscowości uzdrowiskowej) oraz naukowe (wpisujące się w dziedziny historii lokalnej i historii architektury). W ocenie organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że omawiany budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, literalnie je wypełniając, i podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy. Wpisując do rejestru zabytków otoczenie dworku [...] , [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na konieczność ochrony widoku obiektu oraz "utrwalenia charakteru ekstensywnej zabudowy, typowej dla uzdrowiskowego [...]", z uwagi na zaobserwowaną "na okolicznych działkach presją inwestycyjną, powodującą nadmierne zagęszczenie zabudowy". Powyższe działanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ odwoławczy uznał za słuszne. Podkreślił, że jakkolwiek, wobec sposobu zagospodarowania nieruchomości położnej na działce nr ewid. [...], wątpliwa jest realizacja ochrony wartości widokowych zabytku, to niezmiernie istotne jest prewencyjne stworzenie warunków prawnych chroniących przedmiotową nieruchomość przed intensyfikacją zabudowy wokół dworku. Fakt wpisania do rejestru zabytków terenu otoczenia ww. zabytku, tworzy kompetencje dla organu ochrony zabytków do wypowiadania się co do sposobu zagospodarowania najbliższego otoczenia zabytkowego dworku. Jego położenie na zadrzewionej działce, odwzorowującej historyczny kontekst o charakterze uzdrowiskowym, stanowi jeden z istotnych walorów przesądzających o wartości zabytkowej tego budynku, a zatem w tym zakresie wymaga on dodatkowej ochrony. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, bowiem na jej podstawie dochodzi do wpisu do rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się na prawa i obowiązki dysponenta takiego obiektu. Zasada prawdy obiektywnej, zawarta w art. 7 Kpa, nakłada na organ ochrony zabytków powinność wykazania przesłanek, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, jednakże nie nakłada obowiązku każdorazowego przeprowadzania "analiz i ekspertyz", jeżeli zabytkowy charakter obiektu jest oczywisty w kontekście treści art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Organ podkreślił, że organy ochrony zabytków zobowiązane są strzec dziedzictwa narodowego, wypełniając tym samym obowiązek zawarty w preambule oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ograniczenie prawa własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Zdaniem organu, zasadność wpisania przedmiotowego obiektu z otoczeniem do rejestru zabytków została wykazana i wypełnia wymóg jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości oceny wartości zabytkowych obiektu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W K, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając niesłuszne i niepoparte zgromadzonym materiałem dowodowym wpisanie otoczenia dworku do rejestru zabytków. Organ nie wykazał, że wpis otoczenia jest niezbędny dla ochrony celu społecznego i nie uzasadnił tego wpisu w żaden sposób. Organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że na terenie działki objętej wpisem znajdują się inne budynki (dwukrotnie przekraczające powierzchnię dworku), wzniesione prawdopodobnie w latach osiemdziesiątych, nieposiadające żadnych walorów zabytkowych, a mimo to wraz otoczeniem zostały wpisane do rejestru zabytków, bowiem znajdują się w granicach ewidencyjnych działki należącej do skarżącego. Skarżący podkreślił, że wnosił o niewpisywanie dworku do rejestru zabytków z uwagi na bardzo zły stan zachowania budynku. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji jest bardzo lakoniczne, ogólnikowe, a w stosunku do otoczenia nie zawiera żadnego uzasadnienia, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, w tym art. 7 i 8 k.p.a. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] , wpisującą do rejestru zabytków województwa [...] dworek [...] , wzniesiony pod koniec XIX w., położony w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]) wraz z terenem otoczenia, określonym granicami ww. działki ewidencyjnej. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowi art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którymi do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (ust. 1). W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (ust. 2). Znaczenie pojęć zawiera art. 3 cyt. ustawy, który w pkt. 1 stanowi, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Art. 3 pkt 15 cyt. ustawy zawiera definicję otoczenia – teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (ani też organ pierwszej instancji, poświęcając tej kwestii dwa zdania) nie wskazał, jakie wartości widokowe zabytku zasługują na ochronę (a wręcz stwierdził, cyt. "wątpliwa jest realizacja ochrony wartości widokowych zabytku"), ani też jakie szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych zagraża budynkowi dworku, powołując się jedynie na ochronę nieruchomości przed intensyfikacją zabudowy wokół dworku. Zasadnie zatem skarżący zarzucił brak poparcia wpisania otoczenia dworku do rejestru zabytków materiałem dowodowym i brak uzasadnienia w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że ze względu na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja wpisania otoczenia zabytku do rejestru powinna być stosowana z dużą ostrożnością, a w szczególności w poszanowaniu podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. W szczególności każdy teren kwalifikowany jako otoczenie zabytku musi spełniać łącznie obie wskazane powyżej przesłanki – ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (tak: Patrycja Antoniak w: Maksymilian Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex 2010). W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Tak prowadzone postępowanie z całą pewnością nie odpowiada dyspozycji art. 8 k.p.a. Nie można uznać natomiast za zasadne twierdzenie skarżącego, że zły stan budynku dworku uniemożliwia objęcie go ochroną konserwatorską. Zły stan zachowania obiektu zabytkowego nie stanowi przeszkody do wpisania obiektu do rejestru zabytków, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2943/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2355/12). Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, odnoszące się do braku konieczności zasięgania opinii biegłych w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11; z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1704/00). Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu i dokona ponownej oceny, czy wpisanie dworku oraz jego otoczenia do rejestru zabytków jest uzasadnione oraz zgodne z przepisami prawa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 cyt. ustawy