II OSK 2943/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 875/13 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa875/13, oddalił skargę P. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu wyroku podano, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania P. – utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. o wpisaniu do rejestru zabytków domu murowanego z początku XX w., przy ul. [...] w Strzelnie (działka nr [...]). Organ powołał art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i zaznaczył, że wpis ww. nieruchomości, jako dzieła urbanistyki i architektury oznacza objęcie ochroną konserwatorską elementów zewnętrznych i wewnętrznych obiektu. Minister nie podzielił stanowiska prof. J. L., że "budynek jest bardzo typowym świadectwem architektury swoich czasów" i "prezentuje przeciętną wartość architektoniczną". Organ stwierdził, że o wartości obiektu świadczy jego niepowtarzalność na tle lokalnej zabudowy przedmieścia Strzelna i podobnie należy oceniać wartość artystyczną fasady i wystroju wnętrzarskiego. Obiekt ten posiada także wartości urbanistyczne i przestrzenne decydujące o jego znaczeniu w tej części miasta. Fakt, że lokalizacja akcentująca skrzyżowanie dróg jest typową regułą projektową stosowaną w Prusach i Niemczech do 1945 r., nie deprecjonuje znaczenia jej zastosowania. Obiekt będący reprezentatywnym przykładem zastosowania określonej reguły, również posiada wartość zabytkową, jako egzemplifikacja danego trendu. Budynek winien zatem podlegać ochronie konserwatorskiej dla zachowania wartości historycznych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż interes właściciela. Interes społeczny przejawia się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń obiektu stanowiącego przykład charakterystycznych rozwiązań architektonicznych, pochodzących z początku XX w. Organ stwierdził, iż słuszny interes strony, wynikający z prawa własności, nie może mieć więc decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W myśl art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy na właścicielu obiektu ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem, przy czym stan techniczny budynku nie wpływa na ocenę wartości zabytkowych. Z Konstytucji RP jak i z protokołu pierwszego Europejskiej Konwencji Praw Człowieka wynika, iż w związku z wpisem do rejestru zabytków dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy ochronie i opiece podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania, a zatem zły stan zachowania nie jest przesłanką uniemożliwiającą wpisanie obiektu do rejestru zabytków. W skardze P. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciło naruszenie: art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 9 i art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 89 § 2 k.p.a., 80 k.p.a., art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 7, 77 i 107 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a . W ocenie skarżącej obie decyzje w zakresie wartości zabytkowych budynku są sprzeczne z opinią prof. J. L., który wskazał, że w aktach nie ma dokumentów potwierdzających wysoką wartość historyczną oraz informacji o związku ze znaczącymi osobami regionu lub wydarzeniami historycznymi; z akt nie wynika, że budynek miał ponadprzeciętną wartość artystyczną, poza rozbudowanym opisem elewacji, z błędnymi atrybucjami stylowymi. Odnośnie wartości naukowej autor opinii stwierdził, że budynek nie ma żadnych wyróżniających się rozwiązań technicznych ani architektonicznych, dekoracja fasad jest typowa, a lokalne formy świadczą o nieznajomości traktatów i wzorników architektury eklektycznej, budynek jest typowym domem mieszkalnym reprodukowanym w wydawanych niemal corocznie niemieckich katalogach domów podmiejskich budowanych na obrzeżach miast. W świetle ekspertyzy i opinii, można mówić zatem o śmierci technicznej budynku, a remont wymagałby jego całkowitej rekonstrukcji. Utrata wartości historycznych, artystycznych i naukowych budynku, nawet jeśli wartości te kiedykolwiek posiadał powoduje, że w dniu wpisania do rejestru zachodziły jednocześnie przesłanki wykreślenia budynku z rejestru, a zatem wpisanie do rejestru nie było dopuszczalne w świetle art. 13 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, iż art. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa między innymi przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi. Adresatami obowiązku ochrony zabytków ustawodawca uczynił organy konserwatorskie, a obowiązek opieki nad zabytkami skierował do właścicieli i użytkowników zabytków. Przepis art. 4 ustawy zawiera niezamknięty katalog działań organów, podejmowanych w celu ochrony zabytków. Jako jedną z form tej ochrony ustawa wymienia wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1). W postępowaniu tego rodzaju organ bada, czy obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 1 cyt. ustawy a zatem, czy jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, czy jest dziełem człowieka lub związany jest z jego działalnością i stanowi – co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie -świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z argumentacji organów, w tym również w opinii prof. dr hab. J. L. wynika, że sporny budynek ze względu na potrzebę zachowania dla przeszłych pokoleń przykładu charakterystycznej w aspekcie architektonicznym, a w konsekwencji i historycznym zabudowy stosowanej na początku XX w. na omawianym terenie spełnia przesłanki do umieszczenia go w rejestrze zabytków. Twierdzenia tego nie podważa (a wręcz je potwierdza) opinia prof. dr hab. J. L., w której podaje "że budynek jest bardzo typowym świadectwem architektury swoich czasów". W opinii tej zwraca się również uwagę na walory urbanistyczne i przestrzenne obiektu, gdyż stwierdza się w niej, że jego "lokalizacja akcentująca skrzyżowanie dróg jest typową regułą projektową stosowaną w Prusach i Niemczech do 1945r." Sąd podkreślił, iż kamienica przy ul. [...] w Strzelnie wówczas typowa, obecnie świadczy o przeszłości poprzez jej substancję materialną i usytuowanie, obrazujące stosowane w dacie jej powstania trendy w architekturze i budownictwie. W takim unikatowym aspekcie na tle architektury miasta posiada również walory historyczne. Sąd wskazał, iż określony w ustawie podział na wartości historyczne, artystyczne i naukowe należy traktować jako zabieg proceduralny, ułatwiający ocenę organom konserwatorskim, gdyż wartości artystyczne i naukowe także odnoszą się do historii obiektu i czasów w jakich powstał. W wartościach zabytkowych spornego obiektu decyduje przede wszystkim jego niepowtarzalność na tle lokalnej zabudowy w tej części miasta - przedmieścia Strzelna. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 13 ustawy Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w nim zabytki bez względu na stan ich zachowania. Zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy. Przesłanką skreślenia zabytku z rejestru określoną w art. 13 ust. 1 ustawy jest m.in. jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Żadna z przesłanek z art. 13 ustawy nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Wprawdzie ekspertyza o stanie technicznym budynku potwierdza jego zużycie na 67,5 % (w tym zużycie techniczne – 63,5 %), jednak zły stan techniczny obiektu nie może przesądzać o utracie jego wartości zabytkowych, przy czym to skarżąca jako właściciel od 2007 - 2008 r. w dużej mierze odpowiedzialna jest za degradację obiektu. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W odniesieniu do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy ( art. 89 § 1 k.p.a) Sąd stwierdził, iż Minister Kultury zasadnie przyjął, że nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż w sprawie tej nie zachodziła sytuacja występowania dwóch stron o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić. Nie doszło również do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem powinien być on dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga szczegółowej analizy reguł istniejących w danej dziedzinie. Organy ochrony zabytków zatrudniają specjalistów w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, posiadających odpowiednie kwalifikacje do dokonania oceny danego rozwiązania architektonicznego lub urbanistycznego. Nie można zatem automatycznie przyjmować jako reguły powoływania przez organy biegłych w rozpatrywanych przez nie sprawach. Został zebrany materiał dowodowy w postaci karty ewidencyjnej obiektu, protokołu z przeprowadzonej lustracji obiektu, polegającej na oględzinach nieruchomości, stanu jej zachowania i zagospodarowania, z których sporządzono również dokumentację fotograficzną. Organ odwoławczy uwzględnił przy tym ww. opinię prywatną prof. dr. hab. J. L.. W zakresie stanu technicznego dopuszczono dowód z ekspertyzy sporządzonej przez prof. dr. hab. inż. A. P. i dr inż. M. D.. Zgromadzona dokumentacja, zdaniem Sądu, stanowiła wystarczającą podstawę do ustalenia i rozstrzygnięcia przez organy, czy sporny obiekt winien podlegać ochronie konserwatorskiej. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rozważył zarówno interesy właściciela jak i interesy ogółu, wynikające z konieczności ochrony dóbr kultury, dając w rezultacie tych rozważań pierwszeństwo potrzebom ochrony dóbr kultury. Sąd podkreślił, iż w powyższej opinii nie dokonano oceny przedmiotowego budynku na tle pozostałej zabudowy na omawianym terenie, tak jak uczyniły to organy. Organ odwoławczy przede wszystkim podkreślił, że obiekt ten stanowi reprezentatywny przykład określonej reguły, a skoro obrazuje określony trend, to również posiada wartość zabytkową. Postrzeganie wartości historycznej jedynie w powiązaniu ze znaczącymi osobami regionu lub znaczącymi wydarzeniami pozbawiałoby ochrony konserwatorskiej obiekty stanowiące świadectwo określonych tendencji stosowanych np. w architekturze, na danym terenie. Sądu organy przeprowadziły postępowanie i wydały decyzje nie uchybiając zasadom ogólnym, o których mowa w art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Natomiast naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. polegające nie zawiadomieniu Spółki o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie stanowi to istotnej wady postępowania, zwłaszcza, że skarżąca nie wykazała aby uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a organ odwoławczy poza ustaleniem nazwy ulicy, przy której położony jest sporny budynek, nie prowadził postępowania dowodowego, jak również uwzględnił wniosek skarżącej z dnia 11 grudnia 2012r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy prof. dr hab. J. L. odnosząc się do jej ustaleń w zaskarżonej decyzji. Sąd na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. w W. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( p.u.s.a.) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: A. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w artykule 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie oraz przyjęcie, że brak zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się ze zebranym materiałem dowodowym nie stanowi istotnej wady postępowania administracyjnego; B. naruszenie artykułu 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepotwierdzone w aktach sprawy przyjęcie przez Sąd, że pracownicy organu I instancji posiadali wiedzę fachową i specjalistyczną niezbędną do oceny walorów zabytkowych Budynku; C. naruszenie artykułu 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że w niniejszej sprawie organy administracji dokonały rzetelnej, wnikliwej analizy całości zebranego materiału dowodowego; D. naruszenie artykułu 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że w niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności zaś odniosły się do całokształtu twierdzeń podnoszonych w opinii prof. dr hab. J. L.; E. naruszenie zasady praworządności określonej w artykule 6 k.p.a., co polegało na uznaniu, że w niniejszej sprawie organy administracji wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu i wpisując Budynek do rejestru zabytków bez istniejącej ku temu podstawy faktycznej i prawnej, nie naruszymy zasady praworządności; G. naruszenie artykułu 61 § 2 i § 3 p.p.s.a polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do wniosku skarżącej odnośnie do zawieszenia postępowania; H. naruszenie artykułu 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i ar i. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi oraz nie uchylił decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania; I. naruszenie artykułu 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny będąc zobowiązanym do wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie zbadał oraz nie uwzględnił odpowiednio całego materiału dowodowego w tym w szczególności nie rozpatrzył całokształtu opinii profesora dr hab. J. L.; 2) na podstawie art. 174 punkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a, naruszenie prawa materialnego, to jest: naruszenie artykułu 7 punkt 1) w związku z artykułem 3 punkt 1), artykułem 6 ust. 1 punkt 1) lit c) oraz artykułem 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "Ustawa o ochronie zabytków") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na przyjęciu, że Budynek spełnia cechy zabytku nieruchomego (czy też dzieła architektury i budownictwa w rozumieniu art. 6 ust. 1 punkt 1) lit. c) ustawy o ochronie zabytków) i podlega ochronie w formie wpisania do rejestru zabytków, podczas gdy ze względu na brak dostatecznych i wyróżniających wartości historycznych, artystycznych i naukowych, Budynek nie podlega ochronie w formie wpisania do rejestru zabytków; naruszenie artykułu 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że utrzymujący się od lat stopień zniszczenia przedmiotowego Budynku spowodował, iż (nawet przy przyjęciu, że Budynek kiedykolwiek posiadał cechy zabytku) utracił on cechy i wartości historyczne, artystyczne i naukowe, jak również nieuwzględnienie, iż zły stan techniczny Budynku kwalifikuje go do rozbiórki, a elementy, jakie mogłyby decydować o zakwalifikowaniu Budynku jako zabytek, uległy całkowitemu lub znacznemu zniszczeniu, przy czym Budynek utracił nie tylko walory użytkowe, ale i architektoniczne, a remont Budynku wymagałby w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy opinii rzeczoznawców (tj. opinii profesora J. L. oraz opinii profesora A. P.) Mając na względzie powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w § 2 tego przepisu rozpatrywanej sprawie nie występują. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności co do zasady podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia prawa procesowego. Podnoszone w skardze kasacyjnej ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 u.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie mają usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a.; art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.; art. 6 k.p.a.; art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a.; art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów procesowych zauważyć należy, iż stosownie do § 1 u.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W § 2 tego przepisu przewidziano natomiast, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane wyżej przepisy nie określają przepisów postępowania, ale są przepisami ustrojowymi. Sąd mógłby je naruszyć, przykładowo odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Drugi z powołanych przepisów (§ 2) nakazuje sądom administracyjnym w ramach dokonywanej kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Żaden z powołanych przepisów nie może natomiast być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli przez niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08; z dnia 21 lutego 2007 r.; sygn. akt II FSK 1047/06; z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06: dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył żadnego z powołanych przepisów, gdyż dokonał kontroli działania organów administracji w toku rozpoznawania sprawy. Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisów ustrojowych nie może zostać uznany jako uzasadniony. Skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że brak zawiadomienia skarżącej o zapoznania się z zebranym materiału dowodowego nie stanowi istotnej wady postępowania. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, mieć należy na uwadze, że zgodnie z orzecznictwem sądowym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona podnosząc ten zarzut wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Z art. 81 k.p.a. wynika, że uznanie określonej okoliczności za udowodnioną uzależniona jest od możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przez stronę postępowania i możność ta powinna być zapewniona na każdym etapie postępowania, to jednak inną wagę ma naruszenie powyższego przepisu w odniesieniu do dowodów nowo przeprowadzonych, a inną w przypadku postępowania drugoinstancyjnego, w którym postępowania dowodowego nie prowadzono. W rozpoznawanej sprawie, ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie był uzupełniany w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a w sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody, co do których strona skarżąca nie wypowiedziała się na etapie postępowania przed organem I instancji i w odwołaniu. W tych okolicznościach zgodzić się należy, że stanowiskiem Sądu I Instancji, że pozbawienie skarżącej Spółki możliwości ponownego wypowiedzenia się co do materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, nie miało wpływu na wynik postępowania. Zarzut ten nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Kolejny zarzut naruszenia art. 84 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. pozbawiony jest również usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Innymi słowy, organ może skorzystać z tego środka dowodowego, lecz na pewno powinien z niego skorzystać w sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami. Sąd prawidłowo ocenił, że w sprawie powołane są organy, które w pełni spełniają wymogi posiadania wiedzy specjalnej. Wynika to z regulacji art. 91 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2014, poz. 1446 ). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd I instancji, rozstrzygnięcie o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu organy podjęły w oparciu nie tylko o własne ustalenia i posiadaną wiedzę specjalistyczną, ale również w oparciu o prywatną opinię prof. dr. J. L. przedstawiającą ocenę budynku pod kątem określenia wartości zabytkowych. Stąd też nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zgromadzona w sprawie dokumentacja była wystarczającą do podjęcie decyzji o objęciu spornego obiektu ochroną konserwatorską. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że organy dokonały rzetelnej, wnikliwej analizy całości zebranego materiału dowodowego. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji dokonywał wykładni tego przepisu, ani go stosował. Zauważyć zatem należy, że powołany przepis określa elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna. Zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wbrew stanowisku skarżącej Spółki, wyjaśnia w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami motywy jakimi kierował się organ podejmując decyzję o objęciu ochroną przedmiotowego budynku. Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, natomiast musi być wykazane, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, zaś w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, tym samym zapewnia dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak słusznie uznał Sąd I instancji. Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej, zgodnie z którą organ obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego wydania. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut nie wskazał aby zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dacie jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji objętej kontrolą Sądu I instancji doszło do naruszenia zasady praworządności, a więc wydania jej w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa materialnego, czy też procesowego. Zarzut ten jest więc całkowicie chybiony. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi oraz nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów postępowania. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Sądowi I instancji nie można zarzucić również naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w zaskarżonym wyroku prawidłowo określono przedmiot postępowania i rozpoznano skargę w granicach tej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw też do podzielenia twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie uwzględnił odpowiednio całego materiału dowodowego, w tym w szczególności opinii prof. dr. Hab. J. L.. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki oceniając stan faktyczny ustalony przez organy administracji odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, podzielając w tej materii poglądy i oceny zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Sąd nie wykracza poza swoje kompetencje, jeśli ta weryfikacja zostaje przeprowadzona na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Wskazać zaś trzeba, że Sąd Wojewódzki odnosił się do ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, a swoje oceny w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie może zatem odnieść skutku zarzut nieuwzględnienia całego materiału dowodowego, w tym też prywatnej opinii. To zaś, że oceny te nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej nie daje podstaw do podzielenia zasadności zarzutu. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza bowiem, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Przechodząc do oceny zasadności przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na naruszeniu art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1), art. 6 ust.1 pkt 1) lit. c) oraz art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli procesu subsumcji stanu faktycznego sprawy pod zastosowane przez organ przepisy prawa materialnego. Przepis art. 7 ustawy zawiera zamknięty katalog prawnych form ochrony konserwatorskiej. Jedną z tych form wymienionych w pkt 1 tego artykułu jest wpis do rejestru zabytków. Stosownie do regulacji art. 3 pkt 1 ustawy zabytek może być nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W myśl zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) omawianej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa. W kontekście treści powołanych przepisów, wbrew argumentom strony skarżącej, zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że o wartościach zabytkowych spornego budynku decyduje w istocie jego niepowtarzalność na tle lokalnej zabudowy występującej na przedmieściach Strzelna. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że stan techniczny obiektu nie ma żadnego znaczenia przy kwalifikowaniu do objęcia ochroną z powodu posiadanych przez niego walorów z uwagi na wartości, o których mowa w art. 3 ustawy. Nadto w odniesieniu do tego zarzutu zauważyć należy, że wskazany w nim art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytków składa się z 9 ustępów. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej jego jednostki redakcyjnej, z tego powodu pozostaje on poza uwagą Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie jest trafny. Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie w jaki, wadliwy zdaniem autora skargi kasacyjnej, sposób przepis ten zinterpretował organ administracji i następnie Sąd pierwszej instancji oraz jaka powinna być w związku z tym jego prawidłowa wykładnia. Ze skargi kasacyjnej wynika jednakże, że zdaniem skarżących przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że wpisaniu do rejestru zabytków nie podlega taki budynek, który jest w tak złym stanie technicznym, że z ekonomicznego punktu widzenia jego rekonstrukcja nie jest opłacalna. Mając to na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skreśleniu z rejestru zabytków podlega zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Z przepisu tego wynika zatem, że stopień zniszczenia zabytku ma znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale w kontekście jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Nie ma on natomiast znaczenia w kontekście ekonomicznym. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s.62). W rozpoznawanej sprawie organ administracji zbadał czy możliwa jest z technicznego punktu widzenia, biorąc pod uwagę ekspertyzę sporządzoną przez prof. A. P. i dr inż. M. D., mimo istotnego zniszczenia, odbudowa spornego budynku stanowiącego przykład charakterystycznych rozwiązań architektonicznych, pochodzących z początku XX w. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż sporny budynek, pomimo zniszczeń na skutek upływu czasu i zaniedbań kolejnych właścicieli nie utracił swojej wartości historycznej i architektonicznej. Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że o wartości zabytkowej spornego budynku świadczą obrazujące stosowane w dacie jej powstania trendy w architekturze i budownictwie na tle dawnej i obecnej architektury miasta. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.