II OSK 337/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Środowiska i A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1967/15 w sprawie ze skargi Z.L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 9 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.L. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 29 grudnia 2010 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wydał na rzecz A. S.A. w P. (dalej jako "inwestor") pozwolenie zintegrowane dla instalacji do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym do oczyszczania lub przetwarzania metali z odzysku, zlokalizowanej w [...]. Pismem z 15 stycznia 2015 r. Z. i B. L. wystąpili do Ministra Środowiska o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z [...] 2015 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie wszczęte w tym przedmiocie. Organ wskazał, że art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst Dz.U. z 2013 r. poz. 1233 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") określa krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Stroną takiego postępowania jest wyłącznie podmiot prowadzący instalację, bądź – jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania – władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Podmiotom tym służy przymiot strony również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2015 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu I instancji, z treści art. 185 ust. 1 p.o.ś. nie wynika jednoznacznie wyłączenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego przez inne osoby, które nie zostały tym przepisem objęte, a które uzasadniają swój interes powołując się na ochronę przysługującą im z tytułu prawa własności w związku z uciążliwościami wynikającymi z eksploatowania instalacji przez podmiot, który otrzymał kwestionowane pozwolenie. W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. jako ustanawiający wyjątek od reguły ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 28 k.p.a. powinien być traktowany literalnie, jako dotyczący jedynie postępowania "o wydanie pozwolenia". Nie znajduje on natomiast zastosowania w nadzwyczajnych postępowaniach weryfikacyjnych zmierzających np. do stwierdzenia nieważności pozwolenia na korzystanie ze środowiska. W ocenie Sądu I instancji, już po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego, w trakcie eksploatacji instalacji może dojść do powstania interesu prawnego innych podmiotów niż te, które uczestniczyły w postępowaniu o wydanie pozwolenia. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ powinien był wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznanej sprawie jednak postępowanie zostało wszczęte, co oznacza, że organ miał możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawców. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie poddał analizie aktualnego interesu prawnego wnioskodawców w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wydanie takiego pozwolenia nie wywołuje żadnych następstw w odniesieniu do osób trzecich, nie modyfikuje ich sytuacji prawnej. Pozwolenie nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości sąsiadujących z zakładem, na którego terenie eksploatowana jest instalacja będąca przedmiotem pozwolenia. W ocenie Sądu I instancji, nie chodzi o ocenę (w ramach oceny istnienia interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydającej pozwolenie), czy wydane pozwolenie wpłynęło na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawców, ale czy proces eksploatacji instalacji wywarł wpływ w zakresie zaistnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Minister Środowiska i inwestor. Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 185 ust. 1 p.o.ś. przez przyjęcie, że z jego treści nie wynika jednoznacznie wyłączenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez inne podmioty niż wymienione w treści tego przepisu, uzasadniające swój interes ochroną przysługującą im z tytułu prawa własności w związku z uciążliwościami związanymi z prowadzoną przez inwestora działalnością. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieli tego wniosku, inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W swojej skardze kasacyjnej Minister Środowiska w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1, art. 157 § 2 oraz art. 28 k.p.a. jak również art. 185 ust. 1 p.o.ś. przez przyjęcie, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 29 grudnia 2010 r. mogą być inne podmioty niż wskazane w art. 185 ust. 1 p.o.ś. W ocenie organu, krąg stron postępowania o stwierdzenia nieważności tej decyzji jest taki sam jak w przypadku wydawania pozwolenia zintegrowanego, a więc zawsze jest to prowadzący instalację lub także, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, ponieważ tylko praw i obowiązków tych podmiotów dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1, art. 157 § 2 oraz art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego w związku wnioskiem o stwierdzenie nieważności z powodu wydania pozwolenia zintegrowanego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, można wywodzić ze sposobu wykonania tego pozwolenia. W ocenie organu, biorąc pod uwagę, że według przepisów k.p.a. wada nieważności decyzji musi występować już w momencie jej wydania, to podstawą stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego nie mogą być okoliczności dotyczące sposobu wykonywania tego pozwolenia, a co za tym idzie również interes faktyczny lub prawny wywodzony z faktu wadliwego wykonywania tego pozwolenia. Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, z jakiego materialnego przepisu prawa administracyjnego wynika interes prawny skarżącej. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 156 § 1, art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. oraz art. 185 ust. 1 p.o.ś. przez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego mogą być inne podmioty niż wskazane w art. 185 ust. 1 p.o.ś. Po drugie, art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że z art. 28 k.p.a. wypływa interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, odnosząc się do skargi kasacyjnej Ministra Środowiska należy podkreślić, że podlegające kontroli Sądu I instancji nadzwyczajne postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, tj. pozwolenia zintegrowanego wydanego dla przedmiotowej instalacji w zakresie dotyczącym ustalenia stron tego postępowania. Organ dokonywał zatem w tej sprawie oceny legitymacji procesowej skarżącej, a więc posiadania przez nią interesu prawnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, w świetle jednoznacznej dyspozycji art. 185 ust. 1 p.o.ś., że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są tylko prowadzący instalację, a także jeżeli w związku z jej eksploatacją utworzono obszar ograniczonego użytkowania, są to również władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Wbrew jednak stanowisku Sądu I instancji, w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji ostatecznej, nie ma natomiast zastosowania przepis art. 28 k.p.a. w związku z art. 185 ust. 1 i 2 p.o.ś. w zakresie ustalenia przymiotu strony takiego postępowania. Skarżąca do Sądu I instancji jest bowiem właścicielem sąsiedniej nieruchomości i tylko na podstawie wywodzi swój interes prawny w świetle art. 28 k.p.a. Skarżąca posiada zatem jedynie interes faktyczny w tej sprawie. Ponadto w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji bada się wystąpienie przesłanek tylko z art. 156 § 1 k.p.a., jak i w związku z art. 185 ust. 1 p.o.ś., biorąc pod uwagę oczywiście stan prawny obowiązujący w dacie wydania pozwolenia zintegrowanego. Ponadto, dokonana w 2014 r. nowelizacja przepisów p.o.ś. obejmująca między innymi art. 185 ust. 2a p.o.ś., dotyczyła dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji lub o wydania pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym stanowi art. 204 ust. 2 p.o.ś. czy też postępowania, które dotyczy jego zmiany, a która polega na uchyleniu takiego odstępstwa jak i postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie wydania lub zmiany pozwolenia zintegrowanego, które dotyczy istotnej zmiany takiej instalacji. Do organizacji ekologicznej działającej na prawach strony odpowiednie zastosowanie znajdzie w takim przypadku art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Jednocześnie ustawodawca zrezygnował ze wskazywania postępowań, w których zastosowanie art. 185 ust. 1 i 2 p.o.ś. zostało wyłączone. Ponadto postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy mylić i utożsamiać, także w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania, z postępowaniami nadzwyczajnymi, które reguluje przepis art. 199 p.o.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1632/14, Lex nr 2037420). Norma z art. 199 p.o.ś. dotyczy tylko postępowań w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, które wszczyna się z urzędu lub na wniosek prowadzącego instalację lub jego następcy prawnego lub też zainteresowanego jej nabyciem. W taki przypadku zastosowanie może mieć art. 28 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest w ogóle regulowane przepisem art. 199 p.o.ś., a więc nie ma tu także zastosowania przepis art. 28 k.p.a. Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniu brak jest podstaw do wywodzenia interesu prawnego strony postępowania w związku z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem spowodowanym eksploatacją danej instalacji na sąsiednią nieruchomość będącą własnością skarżącej. Po drugie, należy także podzielić stanowisko, że w tej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa lub wydania pozwolenia zintegrowanego bez podstawy prawnej, odnośnie przyznania skarżącej jako właściciela sąsiedniej nieruchomości w świetle art. 28 k.p.a. legitymacji procesowej do wszczęcia tego postępowania z powodu posiadania interesu prawnego, nie można w żadnym przypadku wywodzić ze sposobu realizacji osnowy pozwolenia zintegrowanego, a więc eksploatacji przedmiotowej instalacji. Ponadto z osnowy (rozstrzygnięcia) danego pozwolenia zintegrowanego wynika brak podstaw do przyjęcia stanowiska, że zezwala ono na legalizację ponadnormatywnych oddziaływań poza obszarem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, przy zastrzeżeniu, że nie utworzono oczywiście obszaru ograniczonego użytkowania. Dlatego też słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut dotyczący błędnej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także niezastosowaniem przepisu art. 151 p.p.s.a. Z kolei ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe w świetle dyspozycji art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. jak i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Po trzecie, Sąd I instancji nie powołał w uzasadnieniu wyroku przepisu z zakresu materialnego prawa administracyjnego, z którego wynika interes prawny skarżącej, co z kolei spowodowało naruszenie przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. jak i art. 153 p.p.s.a. z powodu błędnej oceny prawnej i wskazań dotyczących dalszego postępowania, a w rezultacie zastosowania art. 151 p.p.s.a. Należy także podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu, że Sąd I instancji błędnie powołał się na nieprawidłową tezę z programu Lex dotyczącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1475/07 (Lex nr 526056). W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie orzekł, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. jest lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. w przypadku ustalenia stron takich postępowań, które mają interes prawny, a nie tylko interes faktyczny. Po czwarte, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 185 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 2 jak i art. 28 k.p.a. w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącej jako strony przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności danego pozwolenia zintegrowanego. Dlatego też chociaż Sąd I instancji słusznie stwierdził, że właściwy organ powinien na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Po piąte, skarga kasacyjna inwestora jest także zasadna odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 185 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 28 k.p.a. w zakresie dotyczącym braku podstaw do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego i błędnego zastosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 185 p.o.ś. Dlatego też zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w tej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej statusu strony tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z powodu braku jej interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 185 ust. 1 p.o.ś., ponieważ przepis art. 28 k.p.a. nie ma tu zastosowania. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.