II OSK 566/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 983/13 w sprawie ze skargi S.R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 983/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi S.R., uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił S.R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanej szopy drewnianej. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. wpłynął do niego wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Zdaniem S.R. uchybił on terminowi do wniesienia odwołania bez swojej winy z uwagi na ciężką chorobę żony. Oceniając złożony wniosek organ wskazał, że ww. decyzja została skutecznie doręczona stronie w dniu 6 czerwca 2013 r. W związku z tym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 20 czerwca 2013 r. Następnie organ wyjasnił, że strona we wniosku o przywrócenie terminu nie uzasadniła swojego żądania, brak jest bowiem okoliczności świadczących o tym, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. W ocenie organu przytoczone przez S.R. okoliczności takie jak choroba i zaświadczenie lekarskie nie dotyczą samego wnioskodawcy, tylko jego żony, a zatem same przez się nie uprawdopodobniły braku jego winy w uchybieniu terminu. Zdaniem organu wskazane okoliczności nie są tego rodzaju, aby złożenie odwołania w terminie było przeszkodą nie do przezwyciężenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S.R. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie: 1) art. 58 § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, na skutek której organ przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż niedochowanie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy, 2) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie dowodu, mimo nieodmówienia im mocy dowodowej i wiarygodności, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, jak też wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które jest wewnętrznie sprzeczne. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu. Stąd były podstawy do merytorycznego rozpoznania jego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Wniosek ten podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepis art. 58 K.p.a. Następnie Sąd zauważył, że nie podziela oceny organu, iż skarżący nie zdołał uprawdopodobnić braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu skarżący uprawdopodobnił, że w czasie w jakim mógł dokonać czynności procesowej, zajmował się ciężko chorą żoną. Żona skarżącego od 29 maja do 13 czerwca 2013 r. była hospitalizowana w Szpitalu w M., zaś od 14 czerwca 2013 r. do 21 czerwca 2013 r. przebywała w Szpitalu w B. Choroba jaką była dotknięta W.R. wymagała od jej męża sprawowania ciągłej opieki, a nawet samego przebywania przy niej. W ocenie Sądu zasadnie wnioskodawca starał się przekonać organ, że z uwagi na ogólny stan żony musiał codziennie być przy niej, wspierając ją w niezwykle trudnej dla niej chwili. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wnioskodawca jest winny niedokonania czynności procesowej w terminie, gdyż powód uchybienia terminu, czyli choroba żona nie dotknęła go bezpośrednio. Jeżeli stan zdrowia małżonka strony uzasadnia przypuszczenie, że w nieodległej perspektywie nastąpi jego śmierć, to obowiązkiem moralnym i prawnym drugiego jest udzielanie mu, w granicach posiadanych możliwości fizycznych i majątkowych, wszelkiej niezbędnej pomocy. Stanowi o tym obowiązku art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dlatego Sąd uznał, że nie można było wymagać od wnioskodawcy, jak uczynił to w niniejszej sprawie organ, aby w opisanej we wniosku sytuacji dochował on należytej staranności w wykonywaniu czynności procesowych. Tym bardziej, że skarżący z racji swej niepełnosprawności dojeżdżał do szpitali znacznie oddalonych od miejsca zamieszkania przy pomocy środków komunikacji publicznej, co dodatkowo ograniczyło możliwość sporządzenia i nadania odwołania. Odwołanie zostało złożone w dniu, w którym żona skarżącego opuściła szpital, co wzmacniało argumenty strony tłumaczące zaniechanie złożenia odwołania w terminie z powodu poświęcania czasu na dojazdy i opiekę nad żoną. Reasumując Sąd uznał, że skarżący nie dochował ustawowego terminu do wniesienie odwołania, jednak nie ponosi on winy za to uchybienie. Ponieważ strona uprawdopodobniła ten wymóg przywrócenia terminu w postępowaniu przed Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, złożyła wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni licząc od dnia doręczenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to nie było podstaw do odmowy przywrócenia uchybionego terminu. Dlatego Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie narusza art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 59 § 2 K.p.a. w stopniu mającym oczywisty wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd podniósł, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ winien uwzględnić wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko Sądu na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 59 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, "że skarżący uprawdopodobnił brak winy uchybiając terminowi do wniesienia odwołania" od decyzji z dnia [...] maja 2013 r. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu organ podkreślił, że nie podziela stanowiska Sądu co do braku winy strony w uchybieniu terminu. Skarżący odebrał decyzję z urzędu pocztowego w dniu 6 czerwca 2013 r., a więc w czasie pobytu żony w szpitalu. Choroba żony i opieka nad nią nie uniemożliwiły mu odebrania przesyłki na poczcie. Jeśli skarżący z racji swej niepełnosprawności dojeżdżał do szpitali znacznie oddalonych od jego miejsca zamieszkania, to nie mogło to stanowić podstawy do ograniczenia możliwości sporządzenia i nadania odwołania, w sytuacji gdy nie jest to środek sformalizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. i art. 59 § 2 K.p.a. albowiem wadliwie uznał, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r. Zatem problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dają podstawę do przyjęcia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja lub postanowienie o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów uzasadnia zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie naruszenie prawa niewątpliwie zaistniało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to uzasadniało w konsekwencji zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisu. W tej sprawie bowiem organ rozpoznając wniosek S.R. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, odmówił stronie przywrócenia tego terminu uznając, że nie uprawdopodobniła ona, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. W ocenie organu przywołane przez stronę okoliczności jak choroba i zaświadczenie lekarskie nie samego wnioskodawcy, tylko członka jego rodziny, w tym wypadku żony, samo przez się nie uprawdopodobniły braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ tak wskazane okoliczności nie są tego rodzaju, że stanowią przeszkodę uniemożliwiającą złożenie odwołania w terminie ze wskazanych przyczyn. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska i podkreślił, że skarżący uprawdopodobnił okoliczność, iż niedochowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący uprawdopodobnił, że w czasie w jakim mógł dokonać czynności procesowej – w okresie od 7 czerwca do 20 czerwca 2013 r. zajmował się ciężko chorą żoną, która od 20 maja do 13 czerwca 2013 r. była hospitalizowana w szpitalu w M., zaś od 14 czerwca do 21 czerwca 2013 r. przebywała w szpitalu w B. Ciężka choroba żony skarżącego, mogąca doprowadzić do śmierci, wymagała od niego sprawowania ciągłej opieki, a nawet samego przebywania przy niej. Skarżący zaś z racji swej niepełnosprawności dojeżdżał środkami komunikacji publicznej do szpitali znacznie oddalonych od miejsca zamieszkania, co dodatkowo ograniczyło możliwość sporządzenia i nadania odwołania. Natomiast odwołanie złożone zostało właśnie w tym samym dniu, kiedy żona strony opuściła szpital, tj. 21 czerwca 2013 r. Niewątpliwie argumentacja przywołana przez Sąd pierwszej instancji zasługuje na aprobatę, albowiem okoliczności wyżej przedstawione w pełni uzasadniają tezę, że wyjaśnienia przedstawione przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dają podstawę do przyjęcia, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, a skoro była to wyłączna przesłanka nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to trafnie przyjęto, że zaskarżone postanowienie narusza art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 59 § 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 58 K.p.a. w razie uchybienia terminu na prośbę zainteresowanego należy przywrócić termin do dokonania czynności jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Wykładnia gramatyczna tego przepisu (wraz z jego § 2) prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówi tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak m.in. B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 300; zobacz także wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1718/96). Niewątpliwie taką przeszkodą nie do przezwyciężenia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, była ciężka choroba (nowotworowa z przerzutami) żony skarżącego, która wiązała się z koniecznym pobytem tejże w szpitalach oddalonych znacznie od miejsca zamieszkania skarżącego (20 km oraz 120 km) i potrzebą codziennego przebywania przy niej oraz nieustającego sprawowania opieki (udzielania niezbędnego wsparcia psychicznego, co wskazano we wniosku). Okoliczności tej organ nie zakwestionował, nie poddał jej również w wątpliwość, podnosząc jedynie, że skoro skarżący odebrał awizowaną do niego przesyłkę z urzędu pocztowego w dniu 6 czerwca 2014 r., a więc w okresie pobytu żony w szpitalu, to mógł także w terminie sporządzić i nadać odwołanie oraz iż okoliczność dojeżdżania do szpitali znacznie oddalonych od miejsca zamieszkania nie stanowi podstawy do ograniczenia możliwości sporządzenia i nadania odwołania. Niemniej jednak fakt tak ciężkiej choroby żony skarżącego, na skutek której nastąpiła jej śmierć (patrz - dowód w postaci kopii skróconego aktu zgonu k. 31 akt administracyjnych Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) potwierdzono stosownymi dowodami i czas w którym strona poświęcała się opiece nad żoną, spowodował, iż nie dochowano czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, lecz nastąpiło to, jak prawidłowo uznano w motywach zaskarżonego wyroku, bez winy zainteresowanego. Bez znaczenia jest w tym wypadku to, co podkreśla organ administracji, że zaświadczenie lekarskie nie dotyczy samego wnioskodawcy tylko członka jego rodziny. Przedstawione zaświadczenia potwierdzają wyłącznie splot okoliczności, jakie w krótkim okresie, tj. tym w którym biegł czas do wniesienia odwołania, zaistniały w sprawie uniemożliwiając złożenie odwołania w terminie. Wraz z ich ustaniem, niezwłocznie strona złożyła odwołanie, a aktualnie przedstawiła okoliczności mające potwierdzić usprawiedliwione przeszkody w terminowym wniesieniu środka odwoławczego. Istotne również jest to, iż w okresie, w którym strona sprawowała niezbędną opiekę nad hospitalizowaną żoną, nie mogła skorzystać z pomocy osób trzecich do dokonania tej czynności. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie wprawdzie kwestionuje przedstawiony w motywach wyroku pogląd Sądu pierwszej instancji, przy czym nie zawiera takiej argumentacji, która pozwoliłaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na zakwestionowanie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim jednak argumentacja Sądu pierwszej instancji uwzględnia niezbędne doświadczenie życiowe jakie jest konieczne przy ocenie wniosku strony o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w powiązaniu z normami procedury administracyjnej wynikającymi w szczególności z art. 6, 7 i 8 K.p.a., czego prawidłowo nie uczynił organ administracji wydając zaskarżone postanowienie. Dotychczasowe rozważania pozwalają na przyjęcie jednoznacznego poglądu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia dokonał jego prawidłowej i zgodnej z prawem oceny. Tym samym przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.