IV SAB/Wa 351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. E.Sp. k. z siedzibą w S. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy - oddala skargę - Pismem z dnia [...] listopada 2014 roku [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. w [...] (dalej jako skarżąca) wniosła do Wójta Gminy [...] (dalej jako organ) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o maksymalnej mocy do 4 MW, maksymalnej całkowitej wysokości do 210 metrów wraz z siecią kablową średniego napięcia i siecią teletechniczną, podstacją pomiarowo-rozdzielczą, drogą dojazdową, placem serwisowym oraz pozostałą infrastrukturę towarzyszącą. Ww. inwestycja została zaplanowana na terenie gminy [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 roku, na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 dalej jako upzp) wezwał skarżącą do jego uzupełnienia m.in. poprzez: określenie granic terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać na kopii mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000 - 1:5000 (obrazującej graficzny rozkład izofon dźwięku), dostarczenie wypisu uproszczonego działek, na które inwestycja będzie oddziaływać w celu ustalenia stron postępowania, dostarczenie kopii raportu oddziaływania na środowisko, dostarczenie prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 2 lutego 2015 roku skarżąca ustosunkowała się do wezwania i odnośnie do żądania złożenia stosownej mapy wyjaśniła m.in., że na jednym z załączników złożonych do wniosku określone zostały granice terenu objętego wnioskiem, zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp a także, że granice terenu oddziaływania zamykają się w granicach ewidencyjnych dwóch działek. Pismem z dnia 20 lutego 2015 roku organ po raz kolejny wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: obszarów oddziaływania inwestycji wynikających z ustaleń środowiskowych, umożliwiających decyzyjne ustalenie osób władających tym obszarem, których interesu prawnego wnioskowana inwestycja w zakresie jej realizacji i użytkowania mogłaby dotyczyć - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Następnie pismem z dnia 27 marca 2015 roku organ poinformował skarżącą, że z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, wniosek z dnia [...] listopada 2014 roku pozostawiony pozostaje bez rozpatrzenia. W dniu 29 kwietnia 2015 roku w oparciu o art. 37 kpa skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako SKO) zażalenie na bezczynność organu. Zażalenie to postanowieniem [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku SKO w [...] uznało za nieuzasadnione. Według SKO żądanie uzupełnienia wniosku przez określenie granic terenu nim objętego na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego było zasadne i wynikało z art. 52 ust. 2 upzp zaś przedstawienie przez skarżącą obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy komputerowej i terenu objętego wnioskiem na mapie sytuacyjno-wysokościowej, a nie na kopii urzędowej (mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej) pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, było niewystarczające i stanowiło brak formalny wniosku, co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 64 kpa poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W skierowanej do tut. Sądu skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64 § 2 kpa polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż wniosek z dnia [...] listopada 2014 roku nie spełniał ustawowych wymagań w tym zakresie a wobec tego należało pozostawić go bez rozpoznania. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 upzp poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów, które winny być załączone do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym poprzez błędne uznanie, że mapa sytuacyjno-wysokościowa nie może spełniać cech mapy zasadniczej, o której mowa we wskazanym przepisie. Skarżąca wniosła o nakazanie Wójtowi Gminy [...] wszczęcie i procedowanie postępowania o sygnaturze akt: [...], zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 roku w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że teren planowanej inwestycji oraz obszar jej oddziaływania zamyka się w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], oraz że teren ten określiła na opracowanej w skali 1:1000 mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych oraz wskazała w treści samego wniosku z dnia [...] listopada 2014 roku, jak i w piśmie wyjaśniającym z dnia 2 lutego 2015 roku. W konsekwencji przyjęła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był formalnie kompletny, a zatem i organ i SKO nie miały podstaw do twierdzenia, że zwierał braki formalne, które uniemożliwiają wszczęcie i procedowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej "ppsa"), a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach dotyczy niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do SKO w [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Pomimo, iż zostały spełnione warunki formalne skargi, Sąd uznał ją za niezasadną. Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność organu gminy polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Zasadniczą kwestia sporną, jaka zaistniała w sprawie, była kwalifikacja mapy załączonej do wniosku. Jak wynika z akt sprawy do wniosku załączono: mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000, wydaną przez Starostę [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], na której kolorem czerwonym zaznaczono granice inwestycji oraz mapę w skali 1:5000 z logo [...] z naniesionym obszarem oddziaływania inwestycji oraz z naniesionym wstępnym projektem zagospodarowania. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. "określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". W nawiązaniu do określonego wyżej wymogu trzeba podkreślić, że postępowanie w przedmiocie określenia warunków zabudowy zmierza do ustalenia czy planowana inwestycja, planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a ponadto - na jakich warunkach. Precyzując te warunki organ administracji architektoniczno-budowlanej winien mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego oraz uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne danego terenu. Stąd też mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowoplanowanych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. A zatem brak mapy zasadniczej do celów projektowych stanowi o brakach formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mapa zasadnicza - stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 520) musi zawierać informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Mapa zasadnicza służy celom ewidencyjnym, gospodarczym, planistycznym i strategicznym. Na jej podstawie wykonuje się inne opracowania kartograficzne, które służą do celów komercyjnych np. projektowych czy budowlanych. Dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa zasadnicza (jej kopia) musi być aktualna. Winna, bowiem odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Niedostarczenie przez inwestora takiej mapy uprawnia organ do pozostawienia jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania (por. wyrok WSA Łodzi z dnia 26 kwietnia 2010 zapadły w sprawie II SA/Łd 931/09 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 r. II SAB/Bk 41/09). Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca spółka załączyła nieaktualną mapę sytuacyjno-wysokościową zawierającą oznaczenie dwóch działek objętych wnioskiem ale bez określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Jakkolwiek mapa ta zawiera klauzulę o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego to jednocześnie zawiera wystawione przez Starostę klauzule wskazujące na to, że nie jest aktualna ("nie zawiera granic prawnych nieruchomości oraz aktualnej sytuacji") oraz że nie może być wykorzystana do celów projektowych ("niniejsza mapa nie może służyć do celów projektowych"). Z kolei zakres oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie skarżąca przedstawiła na mapie nie zawierającej jakichkolwiek oznaczeń odnośnie do przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro wymóg załączenia do wniosku kopii mapy zasadniczej (z zaznaczeniem na niej nieruchomości objętej inwestycją oraz obszaru oddziaływania) wynika z przepisu ustawowego, a strona skarżąca pomimo wezwania organu nie uzupełniła załączników do wniosku w wyznaczonym przez ten organ terminie, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa nie naruszało prawa. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.