II SA/Łd 931/09

Dnia 26 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie WSA Barbara Rymaszewska WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Firmy Handlowo-Usługowej "A" w Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednostanowiskowej stacji diagnostycznej wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...] (działki 640/14, 640/12). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jednakże w wyniku odwołania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością B z siedzibą w K., organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dalszej części uzasadnienia organ podał, iż rozpatrując ponownie sprawę ustalił, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doprecyzował, iż na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o funkcji usługowej, w tym wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ulicę B. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia. Nadto działka, na której ma powstać inwestycja jest działką budowlaną, natomiast warunki zabudowy zostały uzgodnione z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w/w ustawy. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyła Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Spółki organ I instancji nie rozpatrzył merytorycznie poprzedniego odwołania Spółki z dnia 29 grudnia 2008r., nie wyjaśnił kwestii wjazdu na działkę inwestycyjną bowiem inwestor nie posiada możliwości wjazdu na działkę 640/14, gdyż nie ma tytułu prawnego do korzystania z ulicy C oznaczonej jako działka 640/13, która pozostaje w użytkowaniu wieczystym odwołującej Spółki, która nie wyraża zgody na korzystanie z tego terenu. Z kolei od ulicy B do działki nr 640/14 również nie ma dojazdu, gdyż działka 640/12 jest zabudowana, znajduje się na niej parking, jest fizycznie odgrodzona od działki 640/14. Strona podniosła, iż organ I instancji dopuścił dojazd od ulicy B w oderwaniu od istniejącego stanu faktycznego i prawnego, nie sprawdzając w terenie jak rzeczywiście wygląda kwestia dojazdu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pełni podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium wyjaśniło, iż definicja legalna pojęcia "dostęp do drogi publicznej" jest zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i należy pod nim rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki inwestycyjne 640/12 i 640/14 sąsiadują bezpośrednio z sobą, zaś sama działka 640/12 przylega bezpośrednio do działki 640/10, działki wchodzącej w skład ulicy B i jej pasa drogowego. Działka 640/10 stanowi własność Gminy Miejskiej Ł., która nie oponuje przeciwko korzystaniu z niej przez inwestora, zaś pozostaje we władaniu Referatu Komunalnego Delegatury Ł.-W. Urzędu Miasta, co oznacza, iż nie jest drogą publiczną, ale jest drogą wewnętrzną. W konsekwencji skoro działki 640/12 i 640/14 przylegają do działki 640/10 to przez tę drogę wewnętrzną mają dostęp do drogi publicznej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło w pierwszej kolejności, iż to organ odwoławczy a nie organ I instancji rozpatruje zarzuty odwołania. Nadto skoro inwestor posiada prawo dysponowania działkami inwestycyjnymi to w jego gestii pozostaje ewentualna realizacja wewnętrznego układu komunikacyjnego, nawet gdyby wiązał się to z koniecznością zburzenia określonych zabudowań to nadal decyduje inwestor. Reasumując Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 stawy,i niewątpliwie posiada dostęp do drogi publicznej. Podkreśliło, iż decyzja ustalająca warunki nie jest decyzją wiążącą co oznacza, że inwestycja może ale nie musi powstać, decyduje inwestor, który na tym etapie nie musi legitymować się prawem do korzystania na cele budowlane ze wszystkich nieruchomości, których decyzja dotyczy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Strona postawiła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, nadto niewłaściwe zastosowanie §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu, że mapa, na której wyznaczono obszar analizowany spełnia warunki, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy. Niezastosowanie §4 ust. 1 w/w rozporządzenia, niewłaściwe zastosowanie §5 ust.1, §6 ust. 1 i §7 ust. 1 w/w rozporządzenia, polegające na ustaleniu wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji frontowej opierając się na winsoku inwestora, a nie ma wskaźnikach wynikających z analizy obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wychodząc z przywołanych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na wstępie wyjaśnić należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zmierza do stwierdzenia, ustalenia czy planowana inwestycja, planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, a jeśli tak to na jakich warunkach. Przy czym ustalając te warunki organ administracji architektoniczno-budowlanej winien mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, zatem takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne (art./ 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne, jeżeli w wyniku analizy prowadzonej przez właściwy organ dojdzie on do przekonania, popartego stosownymi dokumentami, iż planowane zamierzenie budowlane spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 w/w ustawy określa przywołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak stosownie do § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Przedmiotowa mapa z prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym winna zawierać elementy, o których mówi przepis art. 107 § 1 k.p.a. i zawierać adnotację, iż stanowi załącznik, odpowiednio, do decyzji, bądź wyników analizy. Bowiem przepis § 9 k.p.a. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy, jak i wyniki analizy, oprócz części tekstowej, zawierały również część graficzną, sporządzoną w czytelnej technice, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przy czym część graficzną analizy należy sporządzić z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie organy uchybiły powyższym wymogom, bowiem załącznik graficzny do decyzji nie zawiera informacji co do skali mapy, jak też podpisu osoby uprawnionej. Wprawdzie elementy te mogły zostać uzupełnione jednak żaden z organów orzekających w sprawie nie zwrócił uwagi na te braki. Przede wszystkim jednak na stanowiącej załącznik do decyzji mapie nie został wyznaczony obszar analizowany, a jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Przedmiotowa mapa nie stanowi obrazu wyników analizy znajdującej odzwierciedlenie wyłącznie w części tekstowej, skutkiem tego nie jest możliwa kontrola prawidłowości przeprowadzonej przez organ analizy urbanistyczno-architektonicznej, w wyniku której organ uznał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie wymagania sformułowane w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w tym, że spełniona została sformułowana w ust. 1 pkt 1 w/w ustawy zasada dobrego sąsiedztwa. Należy stwierdzić, iż wadliwość załączników powoduje, iż decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy..., stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że w przypadku ich wadliwego sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, co w konsekwencji może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 537/08, niepublikowany, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 451625). W aktach sprawy znajduje się mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym, jednakże jest to właściwie wydruk komputerowy okolicy terenu inwestycyjnego, który nie spełnia przywołanych już warunków dla mapy stanowiącej załącznik i integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z całą pewnością taka bezskalowa komputerowa mapa nie daje gwarancji rzetelności danych zawartych w treści mapy i uniemożliwia wyznaczenie obszaru analizowanego (por. wyrok WSA z dnia 5 lutego 2008r., sygn.akt II SA/Po 389/07, niepubl., dostępny w Lex nr 493219). Zauważyć należy, iż wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy, karta 59, znajduje się mapa z wyznaczonym obszarem inwestycyjnym, bez zakreślonego obszaru analizowanego, która stanowiła załącznik do poprzedniej decyzji organu I instancji i pochodzi z zasobów kartograficznych miasta, jest w odpowiedniej skali. Niemniej jednak mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (por. wyrok WSA z dnia 16 stycznia 2008r., sygn.akt II SA/Po 368/07, niepubl., dostępny w Lex nr 493250). Organy administracji architektoniczno-budowlanej winny mieć na uwadze, iż nawet jeśli pozostają w przekonaniu, iż obszar analizowany został wyznaczony poprawnie, pomimo barku stosownych map obrazujących to działanie organu, to nadal dla stron postępowania kwestia zgodności wyznaczenia przedmiotowego obszaru analizowanego z obowiązującymi przepisami prawa nie jest tak oczywista i jasna. Należy pamiętać, iż co do zasady stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są laicy i wypełniając zasady wynikające wprost z art. 7, art. 9, art. 77 k.p.a. organ obowiązany jest wyjaśniać klarownie wszystkie kwestie mające wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organów należy upatrywać nadto w wadliwym wyznaczeniu wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Organ podał jedynie jakiej wielkości inwestor nie może przekroczyć, podobnie pozostałe parametry, wysokość budynku, szerokość i geometria dachu, zostały określone przez wskazanie górnej granicy. Z wypracowanego na tle postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury orzecznictwa wynika, iż powyższe parametry muszą wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo ułamek dziesiętny dla wskaźnika wielkości powierzchni. Dla pozostałych, wielkości, szerokość winna być ściśle określona, niedopuszczalne jest wskazanie jednej z granic (por. wyrok WSA z dnia 20 lutego 2007r., sygn.akt IV SA/Wa 2163/06, niepubl., dostępny w Lex nr 316751; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2005re., sygn.akt IV SA/Wa 1485/05, niepubl., dostępny w Lex nr 214359). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w § 3 cyt. rozporządzenia to również art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. A wadliwość ta spowodowała, że decyzje organów obu instancji, wobec nieusunięcia tej wady przez organ odwoławczy, naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 kpa w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Nadto winno być sformułowane tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W toku ponownego postępowania administracyjnego organ winien mieć również na uwadze, iż oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość, przy założeniu, że właścicielem obu tych nieruchomości jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej, w sensie prawnym, ma do niej dostęp (wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2008r., sygn.akt II SA/Rz 801/07, niepubl., dostępny w Lex nr 518823). Organ powinnien dokonać analizy stanu terenu po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego. A mając na względzie wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winny ocenić zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy i swoje stanowisko uzasadnić w myśl art. 107 §3 k.p.a., traktując uzasadnienie jako źródło informacji dotyczące sposobu rozumowania i przyjętych przez organ założeń. Z tych wszystkich względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. ar