II SAB/Bk 41/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.- W dniu 16 września 2009 r. Pan M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w związku z brakiem rozpoznania wniosku z dnia 4 kwietnia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. M.L. wystąpił do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości składającej się z działek o nr geod. 19, 20 i 21, położonej w miejscowości R. dla inwestycji polegającej na utworzeniu nowej zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi budowa budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, wiaty, królikarni dla 400 samic stada podstawowego szynszyli. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa oraz art. 52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku poprzez: przedłożenie kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, zawierającej obowiązującą treść geodezyjną mapy zasadniczej (w szczególności kontury klasyfikacyjne gruntów) oraz numery ewidencyjne działek, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu działek objętych wnioskiem w formie graficznej i opisowej oraz charakterystyki zabudowy, przedłożenie umów zawartych z właściwymi jednostkami organizacyjnymi dot. infrastruktury technicznej (zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, sposób unieszkodliwiania odpadów i ścieków) oraz wypisu z rejestru gruntów. W związku z nie uzupełnieniem w/w braków w wyznaczonym terminie Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. poinformował Pana M.L. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. W dniu 10 czerwca 2008 r. wnioskodawca przedłożył wykaz gruntów, mapę zasadniczą, mapę z klasyfikacją gruntów i wypis z rejestru gruntów. Jednocześnie oświadczył, że według obowiązujących przepisów nie ma on obowiązku dostarczenia materiałów geodezyjnych oraz umów z wykonawcami uzbrojenia, tym bardziej, że istniejące na działce uzbrojenie jest w sposób oczywisty wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi na powyższe pismo oraz załączone do niego dokumenty organ w dniu 27 czerwca 2008 r. poinformował wnioskodawcę, że wniosek w dalszym ciągu zawiera braki skutkujące jego pozostawieniem bez rozpoznania. Przedłożona kopia mapy zasadniczej nie posiada, bowiem obligatoryjnej treści mapy zasadniczej, tj. elementów ewidencji gruntów: konturów użytków rolnych i ich oznaczenia, konturów klas gleboznawczych i ich oznaczenia oraz numerów dróg publicznych. Aktualizacja mapy zasadniczej wykonywana jest przez uprawnionego geodetę na wniosek zainteresowanego. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnił też wymogu z art. 61 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązującego inwestora do przedłożenia umów na wykonanie uzbrojenia terenu. Wnioskodawca pismem z dnia 21 lipca 2008 r. skierowanym do Wojewody P. wezwał do zaprzestania naruszania prawa i nakazanie Wójtowi Gminy P. wyznaczenie terminu załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. przekazał w/w wezwanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. celem rozpatrzenia według właściwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Na wstępie podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że treść pisma Pana M.J. z dnia [...] lipca 2008 r. wskazuje na zażalenie, którego przedmiotem jest bezczynność organu I instancji w załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 kwietnia 2008 r. Odnosząc się z kolei do żądań strony wyjaśniono, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest działania z jego strony, oraz gdy odmawia podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca. Odnośnie zaś samego wezwania do usunięcia naruszenia prawa SKO wyjaśniło, że naruszenie prawa może odnosić się tylko do uchwał lub zarządzeń podejmowanych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Końcowo stwierdzono, że można organowi I instancji zarzucić bezczynności przy załatwianiu sprawy. Skargę na bezczynność Wójta Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożył M.J. Działaniom organu zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez całkowite zignorowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie art. 52 ust.2, art. 61 ust.1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich pominięcie. W ocenie skarżącego wezwanie organu dostarczenia kopii mapy zasadniczej w oparciu o art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy i § 3 ust.3 cyt. rozporządzenia nie było prawidłowe, albowiem przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia stanowi o obowiązkach organu, a nie wnioskodawcy. Ponadto organ I instancji nie wziął pod uwagę ust. 2 § 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem organ wskazał na konieczność aktualizacji mapy wykonanej przez uprawnionego geodetę na wniosek zainteresowanego, a więc prywatnej mapy wnioskodawcy. Skarżący podkreślił jednocześnie, że złożenie mapy wydanej przez uprawniony organ realizuje wszelkie obowiązki w tym zakresie wynikające z ustawy i przepisów wykonawczych, dlatego też brak jest podstaw do kwestionowania kopii mapy zasadniczej wydanej mu w dniu 8 czerwca 2008 r. przez Starostwo Powiatowe w S. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, iż literalna wykładnia przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że w przypadku, gdy uzbrojenie terenu nie jest wystarczające warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane umowami. W przedmiotowej sprawie warunek ten jest spełniony od początku, albowiem istniejące uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z tego też względu wymaganie przez Wójta Gminy P. przedłożenia umów z dostawcami mediów jest nadużyciem, tym bardziej, że polski system prawny nie nakłada na wnioskodawców takiego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, jako bezpodstawnej. Wyjaśnił, że załączona przez skarżącego kopia mapy zasadniczej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 28 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Bez znaczenia jest również fakt, że taką treść mapy zasadniczej skarżący otrzymał ze Starostwa Powiatowego w S., gdyż w zasobach powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie zawsze znajduje się aktualna mapa zawierająca jej obligatoryjną treść. W takim przypadku obowiązkiem wnioskodawcy jest przedstawienie mapy zaktualizowanej przez uprawnionego geodetę. Dla obowiązku przedstawienia aktualnej kopii mapy zasadniczej terenu nie ma również znaczenia fakt, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Odnosząc się natomiast do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wyjaśnił, że uznaje się go za spełniony, jeżeli inwestor legitymuje się umową lub tzw. promesą umowy z dostawcami mediów. Jeżeli uzbrojenie już jest, tak jak w przypadku skarżącego, jego obowiązkiem jest legitymowanie się umową lub posiadaniem zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta lub dokumentem w postaci promesy z ewentualnym projektem dalszej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu powyższego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności przez to, że pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą prawną do pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania był przepis art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cytowany: Kpa), zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSa z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. I SA 1935/85, niepublik.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, póz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, póz. 702, OSP 2001 r., z. 1 póz. 12). Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy, zatem, do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji. W każdym, bowiem wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy (tak: uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702). W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). W niniejszej sprawie skarżący dochował w/w warunków uprawniających do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu, albowiem pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jako organ wyższej instancji nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutu bezczynności Wójta Gminy P. (postanowienie z [...] sierpnia 2008 r.) nie wpływa jednak na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność tego organu (podobnie: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 grudnia 2006r. sygn. akt II SAB/Bk 14/06, Lex 284727). Bez znaczenia jest również zakwalifikowanie przez SKO wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa jako zażalenia. Niezależnie, bowiem od sposobu rozpoznania wezwania przez organ wyższego stopnia i formy jego załatwienia, złożenie wspomnianego wezwania, otwiera drogę do wniesienia skargi na bezczynność organu. Badając z kolei zasadność złożonej skargi Sąd uznał, że Wójt Gminy P. nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew, bowiem, stanowisku skarżącego, organ miał podstawę do żądania, w trybie art. 64 § 2 Kpa, uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 kwietnia 2008 r. Podstawę taką stanowią przepisy art. 52 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z których wynika, że wniosek o ustalenia warunków zabudowy musi zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto, jak słusznie zauważa organ, mapa zasadnicza - stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - musi zawierać aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu elementów ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu oraz zawierać m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, kontury klas gleboznawczych i ich oznaczenia, numery działek geodezyjnych (§ 28 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Przedłożona przez skarżącego mapa powyższych wymogów nie spełnia. Co prawda mapa została wydana w dniu 8 czerwca 2008 r. przez Starostwo Powiatowe w S., ale ten sam organ zamieścił na niej adnotację, że nie może ona służyć do celów projektowych, zaś do zasobu geodezyjnego została przyjęta w 2000 roku. Nie może, więc być aktualna. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że dołączona kopia mapy zasadniczej nie musi być aktualna. O obowiązku aktualizacji mapy zasadniczej wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. (II SA/Po 368/07, Lex nr 493250), stwierdzając, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna, bowiem odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 lutego 2007 r. (II SAB/Sz 28/06, niepublik.), stwierdzając, że oczywistym jest, mimo że w przepisie tego nie zaznaczono, iż dołączona do wniosku mapa musi być aktualna, bowiem musi odzwierciedlać działkę, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższego, skoro dołączona przez skarżącego do wniosku kopia mapy zasadniczej zawierała braki uniemożliwiające przeprowadzenie stosownej analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), to Wójt Gminy P. właściwie wezwał skarżącego do dołączenia do wniosku aktualnej mapy zasadniczej zawierającej obligatoryjną treść mapy. Niekompletny, bowiem wniosek uniemożliwiał organowi rozpoznanie sprawy. Niedostarczenie z kolei przez inwestora takiej mapy uprawniało organ do pozostawienia jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Z kolei pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. (tak: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 października 2007 r., II SAB/Sz 14/07, Lex nr 341071). Trzeba zaznaczyć, że pierwsza mapa z dnia 2 czerwca 2008 r. dołączona przez skarżącego do wniosku została sporządzona w skali 1:5000, a więc nie spełnia wymogów ustawowych (mapa winna być w skali 1:500 lub 1:1000) Odnosząc się natomiast do drugiego obowiązku, jaki organ nałożył na skarżącego, a mianowicie przedłożenia umów na wykonanie uzbrojenia terenu (zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną), należy wyjaśnić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza jednak zapewnione w drodze umowy i nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wystarczy, zatem posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2006 r. IV SA/Wa 1847/05, Lex 196465). Wobec powyższego w kontrolowanej sprawie należałoby, zatem żądać dokumentu w rodzaju promesy z ewentualnym projektem danej umowy, a nie samej umowy - jak przyjął to organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. Na marginesie należy, zatem zaznaczyć, że uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o opisane wyżej braki umożliwi organowi rozpoznanie sprawy skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.