II OSK 130/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 63/15 odrzucającego skargę J. O. na bezczynność Rady Miejskiej w N. w przedmiocie zmiany nazwy ulic P. na P. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 63/15 odrzucił skargę J. O. na bezczynność Rady Miejskiej w N. w przedmiocie zmiany nazwy ulic P. na P.. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 23 lipca 2015 r., doprecyzowanym pismami z dnia 11 września oraz z dnia 24 września 2015 r., J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność przewodniczącego Rady Miejskiej w N., a także na bezczynność Rady Miejskiej w N.w przedmiocie nadania mu tytułu honorowego obywatela miasta N.oraz w przedmiocie zmiany nazwy ulicy P. na P.. Na podstawie zarządzenia z dnia 2 października 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 586/15 wskazane wyżej skargi J. O. zostały rozdzielone, przy czym w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega skarga na bezczynność Rady Miejskiej w N.w przedmiocie zmiany nazwy ulicy P. na P.. Wnosząc powyższą skargę J. O. podniósł m.in., iż wniosek o zmianę nazwy wskazanego placu zgłosił do Rady Miejskiej w N. już w 2001 r., do czego miał prawo jako budowniczy znajdującego się w tym miejscu pomnika Świętego F.. W tym zakresie przysługuje mu inicjatywa uchwałodawcza, którą organ powinien uwzględnić. Postulowana przez skarżącego nazwa tego placu obowiązywała do 1962 r. Zmiana nazwy placu jest bardzo ważna, zaś bezczynność Rady Miejskiej w N. w tym przedmiocie jest równoznaczna z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie wskazując m.in., iż kwestia nadawania nazw ulic i placów nie należy do spraw, w których po stronie rady gminy istnieje ustawowy obowiązek wykonania inicjatywy uchwałodawczej. Rada rozpatrzyła jednak wniosek skarżącego i udzieliła mu odpowiedzi odmownej. Fakt, że odpowiedź nie była zgodna z żądaniem skarżącego, nie oznacza bezczynności. Zmiana nazwy ulicy zależy wyłącznie od uznania rady gminy i jeśli takiej woli organu stanowiącego nie było, to w świetle obowiązujących przepisów prawa rada nie miała ustawowego obowiązku podjęcia uchwały w tej sprawie. Ponieważ żaden przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku na Radę Miejską w N., to brak jest również podstaw prawnych do uznania, że organ naruszył przepisy obowiązującego prawa. Uznając skargę za niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiotem jest bezczynność organów w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. W rozpoznawanej zaś sprawie skarga dotyczy bezczynności Rady Miejskiej w N. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy (placu). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - dalej jako: "u.s.g.", zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ulic gminnych. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), a także wznoszenia pomników. Zmiana nazwy ulicy następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, a zatem w myśl 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność w tej sprawie nie przysługuje. Ustawodawca nie włączył bowiem w zakres kontroli sądu sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. bezczynności organów w sprawach z punktu 5 i 6. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uznania, że skargę na bezczynność organu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy można wnieść na podstawie art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g., a zatem przepisów szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w przypadku naruszenia interesu prawnego doznanego na skutek takiej uchwały lub zarządzenia. Stosownie do treści art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że skargę na bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały można wnieść tylko i wyłącznie w przypadku, gdy przepis prawa zobowiązuje, a nie uprawnia, organ gminy do podjęcia uchwały. Takim przepisem nie jest art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który przyznaje radzie gminy wyłącznie uprawnienie do zmiany nazwy ulicy. Oznacza to, że rada gminy może, ale nie musi żądanej zmiany dokonać. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby określony podmiot do żądania zmiany nazwy ulicy i jednocześnie rodziłby po stronie gminy obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego stosowną uchwałą. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. O., podnosząc zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że Rada Miejska w N. nie miała ustawowego obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie wniosku J. O.; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego – tj. art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że sprawa niniejsza nie podlega rozpoznaniu przez Sąd Administracyjny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Weryfikuje natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek powodujących nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. upatrując uchybienia wskazanemu przepisowi w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bezczynność Rady Miejskiej w N. w podjęciu uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulic P. na P.. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4; czyli w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż skarga na bezczynność Rady Miejskiej w N. w przedmiocie zmiany nazwy ulic P. na P. jest niedopuszczalna bowiem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., (tj. w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.). Wyjaśnić bowiem należy, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - dalej jako: "u.s.g.", zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ulic gminnych. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), a także wznoszenia pomników. Skoro zatem zmiana nazwy ulicy następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, w myśl 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność w tej sprawie nie przysługuje. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie jest bowiem żadnym z aktów wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Ustawodawca wyłączył bowiem z zakresu kontroli sądu, sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., bezczynność organów w sprawach określonych w punkcie 5, tj. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawy uwzględnienia skargi J. O. na bezczynność Rady Miejskiej w N. nie mógł również stanowić przepis szczególny w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., tj. art. 101a ust. 1 u.s.g. – regulujący specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten uprawnia do wniesienia skargi na organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Unormowanie zawarte we wskazanym przepisie będzie miało zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia normy prawnej, z której wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., nie zobowiązuje organu gminy do podjęcia uchwały we wnioskowanym przez skarżącego przedmiocie, lecz przyznaje radzie gminy wyłącznie uprawnienie do zmiany nazwy ulicy. Niedopuszczalna zatem będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. W tym stanie rzeczy za pozbawiony doniosłości prawnej należało uznać zarzut naruszenia powyższego przepisu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.