II SAB/Go 63/15

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.O. na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie zmiany nazwy ulicy [...] p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r., doprecyzowanym pismami z [...] września oraz z [...] września 2015r., J.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2015 r. nr XI/87/15 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność przewodniczącego Rady Miejskiej, a także na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie nadania mu tytułu honorowego obywatela miasta oraz w przedmiocie zmiany nazwy ulicy [...] na [...]. Na podstawie zarządzenia z dnia 2 października 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 586/15 wskazane wyżej skargi J.O. zostały rozdzielone, przy czym w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega skarga na bezczynność Rady Miejskiej na bezczynność w przedmiocie zmiany nazwy ulicy [...]. Wnosząc powyższą skargę J.O. podniósł m.in., iż wniosek o zmianę nazwy wskazanego placu zgłosił do Rady Miejskiej już w 2001 r., do czego miał prawo jako budowniczy znajdującego się w tym miejscu pomnika [...]. W tym zakresie przysługuje mu inicjatywa uchwałodawcza, którą organ powinien uwzględnić. Postulowana przez skarżącego nazwa tego placu obowiązywała do 1962 r. Zmiana nazwy placu jest bardzo ważna, zaś bezczynność Rady Miejskiej w tym przedmiocie jest równoznaczna z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując m.in., iż kwestia nadawania nazw ulic i placów nie należy do spraw, w których po stronie rady gminy istnieje ustawowy obowiązek wykonania inicjatywy uchwałodawczej. Rada rozpatrzyła jednak wniosek skarżącego i udzieliła mu odpowiedzi odmownej. Fakt, że odpowiedź nie była zgodna z żądaniem skarżącego, nie oznacza bezczynności. Zmiana nazwy ulicy zależy wyłącznie od uznania rady gminy i jeśli takiej woli organu stanowiącego nie było, to w świetle obowiązujących przepisów prawa rada nie miała ustawowego obowiązku podjęcia uchwały w tej sprawie. Ponieważ żaden przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku na Radę Miejską, to brak jest również podstaw prawnych do uznania, że organ naruszył przepisy obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiotem jest bezczynność organów w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie zmiany nazwy ulicy (placu). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) dalej w skrócie u.s.g., zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ulic gminnych. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), a także wznoszenia pomników. Zmiana nazwy ulicy następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, a zatem w myśl 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność w tej sprawie nie przysługuje. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie jest bowiem żadnym z aktów wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Ustawodawca nie włączył bowiem w zakres kontroli sądu sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezczynności organów w sprawach z punktu 5 i 6. Brak jest również podstaw do uznania, że skargę na bezczynność organu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy można wnieść na podstawie art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g., a zatem przepisów szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w przypadku naruszenia interesu prawnego doznanego na skutek takiej uchwały lub zarządzenia. Stosownie do treści art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że skargę na bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały można wnieść tylko i wyłącznie w przypadku, gdy przepis prawa zobowiązuje, a nie uprawnia, organ gminy do podjęcia uchwały. Takim przepisem nie jest art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który przyznaje radzie gminy wyłącznie uprawnienie do zmiany nazwy ulicy. Oznacza to, że rada gminy może, ale nie musi żądanej zmiany dokonać. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby określony podmiot do żądania zmiany nazwy ulicy i jednocześnie rodziłby po stronie gminy obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego stosowną uchwałą. Przedmiot skargi świadczy zatem o jej niedopuszczalności z powodu nie przekazania przez ustawodawcę tego rodzaju kategorii spraw (tzn. bezczynności uchwałodawczej w przedmiocie zmiany nazwy ulicy) do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W konsekwencji uznać należało, że skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 51 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.