V SA/Wa 2807/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Anna Wesołowska, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz M. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.W. (dalej jako Skarżący) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji W. Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód z/s w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym : W dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód wydał decyzję Nr [...] w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013, mocą której odmówił Skarżącemu przyznania płatności JPO i nałożył sankcję w kwocie 797,09 zł w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W dniu 5 lutego 2015 r. M.W. złożył do Biura Powiatowego ARiMR pismo, w którym poinformował organ administracji, że zamierza złożyć odwołanie od decyzji w sprawie płatności za rok 2013, jednakże - jak wyjaśnił w treści pisma - aby mógł tego dokonać, musi zapoznać się z wynikami pomiarów, w tym z zakresem wyłączeń. W związku z powyższym Strona wniosła o udostępnienie materiałów graficznych z kontroli oraz o przedłużenie terminu na złożenie odwołania. W dniu 12 lutego 2015 r. organ przesłał Skarżącemu na adres mailowy materiały z weryfikacji w terenie. W tym samym dniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód z/s w W. wystosował do M.W. wezwanie Nr [...], którym wezwał Stronę w terminie 7 dni w celu doprecyzowania żądania w sprawie odwołania od decyzji za rok 2013, wskazując w pouczeniu, że niezłożenie wyjaśnień w terminie wskazanym w niniejszym wezwaniu będzie skutkowało przekroczeniem terminu na złożenie odwołania oraz pozostawieniem bez rozpatrzenia pisma z dnia 5 lutego 2015 r. W dniu 3 marca 2015 r. M.W. złożył odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., kwestionując jej słuszność i zasadność. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2015 r. w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód z/s w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru - decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. została skutecznie doręczona Skarżącemu w dniu 30 stycznia 2015 r., biorąc zaś pod uwagę, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, termin do złożenia odwołania upłynął z dniem 13 lutego 2015 r. Organ wskazał, że - jak wynika z akt sprawy - odwołanie od przedmiotowej decyzji wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] marca 2015 r. Mając na uwadze fakt, że Strona skarżąca w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. poinformowała organ administracji, że dopiero zamierza złożyć odwołanie od decyzji, co warunkuje uprzednim zapoznaniem się ze szczegółowymi wynikami z weryfikacji terenowej (wynikami pomiarów, zakresem wyłączeń, itd.), co nastąpiło w dalszej kolejności, to tym samym organ nie mógł potraktować ów pisma jako odwołanie od decyzji. Wskazano ponadto, że organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości przedłużenia 14-dniowego terminu na złożenie odwołania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR błędnie zatem poinformował Skarżącego w pouczeniu wezwania Nr [...] z dnia 12 lutego 2015 r., jakoby dopiero przekroczenie terminu 7 dni licząc od dnia doręczenia wezwania (25.02.2015 r.) skutkować miało przekroczeniem terminu na złożenie odwołania, gdyż 14-dniowy termin na złożenie odwołania wynikający z przepisu art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym i organ nie ma możliwości jego przedłużenia. Organ stwierdził również, że fakt mylnego pouczenia strony o trybie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (podobnie jak i o trybie i terminie wniesienia odwołania czy zażalenia) nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, natomiast powyższe okoliczności mogą mieć znaczenie w przypadku wystąpienia strony z prośbą o przywrócenie terminu odwołania. Organ stwierdził też, że Strona postępowania nie wniosła wniosku o przywrócenie terminu na złożenie odwołania, tym samym nie znalazł podstaw do zastosowania art. 59 § 2 k.p.a. M.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z dnia [...] maja 2015r., wnosząc o jego uchylenie i wskazując, że postanowienie to błędnie stwierdza, że nie wniósł odwołania w odpowiednim czasie. Zdaniem Skarżącego Dyrektor [...] Oddziału ARiMR popełnił błąd interpretując pismo z dnia 5 lutego 2015 r. W piśmie tym jednoznacznie Skarżący stwierdził, że ponieważ zaskarżone decyzje nie zawierają wystarczających dowodów, nie może złożyć odwołania. Skarżący zacytował z tego pisma: zamierzam się od tych decyzji odwołać, ale żebym mógł tego dokonać muszę mieć wyniki pomiarów i zakresu wyłączeń z upraw dokonanych przez nich. Poprosiłem o taką mapę, którą sporządzili po ich pomiarach i uzyskałem odpowiedź, że dostanę mapkę razem z decyzją. W otrzymanych decyzjach takich mapek nie otrzymałem." Innymi słowy, podniósł Skarżący, w sposób który powinien być jasny dla organu, poinformował, że z przyczyn od siebie niezależnych, bez własnej winy, nie może złożyć odwołania. Jednocześnie prosił w tym piśmie o "dostarczenie mi takiej mapki i równocześnie o przedłużenie terminu, w którym będę mógł złożyć odwołanie o czas, jaki będzie niezbędny do dostarczenia mi tej mapy". Natomiast z kontekstu pisma Skarżącego z dnia 5 lutego 2015 r. wynika jednoznacznie, zdaniem M.W., że wnosząc o "przedłużenie terminu, w którym mogę złożyć odwołanie", chodziło mu właśnie i dokładnie o "przywrócenie terminu" do złożenia odwołania na podstawie art. 58 i 59 k.p.a., gdyż brak możliwości złożenia odwołania wynika z przyczyn od jego niezależnych, tj. z braku materiału dowodowego w zaskarżonych decyzjach. Innymi słowy, jakkolwiek pismo z dnia 5 lutego 2015 r. nie powołuje się na żaden artykuł, w tym na art. 58 i 59 k.p.a., to z treści pisma wynika jednoznacznie, że dokładnie o to wnosił. Skarżący wskazał też, że kiedy otrzymał pismo od Kierownika z 12 lutego, w którym w terminie 7 dni nakazuje mu podjąć decyzję co do dalszych kroków, tak właśnie zrozumiał to pismo, tj. że organ przywrócił mi termin na złożenie odwołania na okres 7 dni od otrzymania tego pisma. Skarżący wniósł o tym samym o zinterpretowanie swojego pisma z dnia 5 lutego jako wniosku o przywrócenia terminu w trybie art. 58 i 59 k.p.a., a ponadto o zinterpretowanie pisma z dnia 12 lutego, doręczonego Skarżącemu w dniu 26 lutego, jako postanowienia o przywróceniu terminu, w trybie art. 59 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez organ w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem oceniając - w powyższym kontekście - treść wskazanego rozstrzygnięcia administracyjnego należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z p. zm., dalej jako k.p.a.) odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie – co wynika wprost z art. 129 § 1 i § 2 tej ustawy. Ponadto z treści art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Przepis wskazuje przy tym, że wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Jak to wielokrotnie podkreśla się i w literaturze, i w orzecznictwie, oceniając, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (patrz: wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 1988 r., sygn. akt SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05, LEX nr 265751) oraz tym, czy pismo to zostało wniesione w terminie złożenia odwołania (patrz: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16, w którym stwierdzono, że "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji"). W doktrynie podkreśla się też, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Strona może zatem kwestionować w odwołaniu nie tylko naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, lecz także lub wyłącznie celowość decyzji nieostatecznej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 290/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 13; OSP 2008, z. 2, poz. 21, z glosą B. Adamiak) uznanie przez organ odwoławczy, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, ponieważ nieprofesjonalnie użyła w środku odwoławczym stwierdzenia, że domaga się unieważnienia decyzji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. (patrz: Andrzej Wróbel, komentarz do art. 128 k.p.a. [w:] Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2015). Skarżący w terminie do złożenia odwołania tj. w 14-sto dniowym okresie od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. , biegnącym od dnia 30 stycznia 2015 r., złożył w dniu 5 lutego 2015 r. pismo do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód w W. Analizując treść pisma Skarżącego z dnia 5 lutego 2015 r., w którym to M.W., wskazując na konkretne decyzje administracyjne (przyp. Sądu: na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. Skarżący oświadczył, że numery podane w piśmie były błędnie przez niego zapisane, albowiem chodziło mu o decyzje wydane w dniu [...] stycznia 2015 r. z końcówką numeru [...] i [...] , a nie jak wskazał [...] i [...] ) i to, że odnoszą się one do jednolitej płatności obszarowej i ONW strefa nizinna za 2013 rok, jak również fakt, że z treści tego pisma wynika niezadowolenie strony postępowania z treści tych decyzji, należy dojść do wniosku, że pismo z dnia 5 lutego 2015 r. winno być traktowane jako odwołanie od wskazanych przez Skarżącego decyzji Kierownika BP ARiMR w W.. Skarżący zresztą zawarł w treści tego pisma, że zamierza odwołać się od tych decyzji, zatem organ nie miał podstaw do tego, aby nie traktować tego pisma jako odwołania od wskazanych decyzji. Tym samym zdaniem Sądu organ odwoławczy nie miał podstaw do tego, aby w drodze zaskarżonego postanowienia orzec o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Należy przy tym wskazać, że rację miał Dyrektor [...] OR Agencji, uznając za naganne postępowanie Kierownika BP ARiMR W. Zachód w W. odnośnie sugerowania Skarżącemu, że możliwe jest w jego przypadku przedłużenie terminu do wniesienia odwołania. Takie działanie organu I instancji naruszało zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 6, art., 8 i art. 9 k.p.a. Sąd pragnie przy tym wskazać, że sporne pismo zostało złożone w terminie do złożenia odwołania, zatem wnioski Skarżącego zawarte w skardze o ewentualne zinterpretowanie pisma z dnia 5 lutego jako wniosku o przywrócenia terminu w trybie art. 58 i 59 k.p.a., a ponadto o zinterpretowanie pisma z dnia 12 lutego 2015 r., doręczonego Skarżącemu w dniu 26 lutego 2015 r., jako postanowienia o przywróceniu terminu w trybie art. 59 k.p.a. nie miały podstawy, aby Sąd je rozpoznał. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania i zgodnie z cyt. przepisami procedury administracyjnej przeprowadzi postępowanie odwoławcze wszczęte pismem Skarżącego z dnia 5 lutego 2015 r. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe tj. wspomniane wyżej art. 128, art. 129 § 1, art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a., dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.