II SA/Wa 2276/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić B. W. kwotę 300 (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. [...] marca 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę nr [...], którą rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu B. W. (dalej również jako skarżąca) do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego [...]. 10 kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła do organu pismo zatytułowane "Pismo o ponowne rozpatrzenie sprawy", w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą uchwałą. Po rozpoznaniu powyższego pisma organ [...] sierpnia 2014 r. wydał uchwałę nr [...], którą podtrzymał decyzję zawartą w uchwale z [...] marca 2014 r., o czym poinformował skarżącą pismem z 9 września 2014 r. Powyższe pismo skarżąca odebrała 13 września 2014 r. Następnie, pismem z 25 września 2014 r. skarżąca, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 24 października 2014 r., doręczonym skarżącej 28 października 2014 r., organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. 27 listopada 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) B. W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] i z [...] sierpnia 20141 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uchwale z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wyjaśnił, że art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza dwa terminy i oba odnoszą się do sytuacji, w której zwrócono się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, w której organ udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wówczas strona ma na wniesienie skargi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W drugim przypadku, jeżeli organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie, 60 dni od dnia wniesienia wezwania, powinna zostać wniesiona skarga. Sąd podkreślił, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, który staje się bezprzedmiotowy jedynie w wypadku, jeżeli przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie. Tylko w takim wypadku rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Należy również zwrócić uwagę, że instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środków odwoławczych. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować, jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie ulega wątpliwości, że ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych ma na myśli, prawo określonego podmiotu /strony/ do jednokrotnego wniesienia danego środka /np. odwołania, zażalenia/ od danego /określonego/ aktu administracyjnego /np. decyzji, postanowienia/. Środek odwoławczy jest to realizacja prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze /odwołania, zażalenia/, nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej, niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługuje środek prawny w postaci, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane dwukrotnie. Po raz pierwszy z takim wezwaniem skarżąca wystąpiła 10 kwietnia 2014 r., po raz kolejny 29 września 2014 r. Wniesiony 10 kwietnia 2014 r. środek zaskarżenia, błędnie nazwany wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na jego treść w istocie rzeczy jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W powyższym piśmie skarżąca zakwestionowała bowiem prawidłowość wydanej uchwały, domagała się ponownego rozpoznania wniosku i wydania pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Pismo to prawidłowo skierowała do organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, tj. Zarządu Dzielnicy [...]. Po rozpoznaniu tego wezwania [...] sierpnia 2014 r. organ wydał uchwałę nr [...] stanowiącą w istocie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższa uchwała została wydana po upływie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia, co oznacza, że termin do wniesienia skargi na uchwałę z [...] marca 2014 r. nr [...] upłynął z dniem 9 czerwca 2014 r. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powinna zostać wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W niniejszej sprawie skarga na uchwałę z [...] stycznia 2014 r. została wniesiona dopiero 27 listopada 2014 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skarga B. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] została wniesiona po terminie. W ocenie Sądu również drugie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tj. wezwanie z 29 września 2014 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Jak już bowiem wskazano powyżej skuteczne wniesienie środka zaskarżenia jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest możliwe tylko raz. Sąd dostrzega nieprawidłowość w działaniu organu polegającą na braku pouczenia skarżącej o przysługującym jej środku zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie. Z treści przepisu art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynika, iż naruszenie terminu do wniesienia skargi prowadzi do jej odrzucenia niezależnie od przyczyn, które spowodowały wspomniane naruszenie, jak też niezależnie od winy skarżącego lub jej braku w niedochowaniu terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1465/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Regulacja zawarta w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w przypadku wniesienia skargi po upływie terminu do jej wniesienia, sąd ma obowiązek skargę odrzucić bez badania przyczyny naruszenia terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1514/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu również skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 20141 r. nr [...] jest niedopuszczalna. Mając na względzie poczynione wcześniej rozważania Sąd stwierdza, że ww. uchwała jest w istocie uchwałą rozpatrującą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na uchwałę z [...] marca 2014 r. nr [...]. W ocenie Sądu skarga na uchwałę rozpatrującą wezwanie, jest niedopuszczalna. Uchwała będąca odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie należy bowiem do kategorii rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6 oraz § 3 w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.