IV SA/Wa 2804/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego A. F. kwotę 19509 (dziewiętnaście tysięcy pięćset dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [..]. marca 2015 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.F. w wysokości 1.229.180,40 zł za nieruchomość położoną w gminie G., obr. 0023 – P., stanowiącą działki nr [...] o pow. 4,0299 ha, nr [...] o pow. 1,1284 ha, nr [...] o pow. 2,3078 ha i nr [...] o pow. 0,1797 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod inwestycję drogową polegającą na budowie drogi ekspresowej nr S5 Z. – G., odcinek węzeł "M.-G." (droga krajowa - klasa S) na terenie województwa wielkopolskiego i kujawsko-pomorskiego oraz zobowiązująca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr S5 Z. – G., odcinek węzeł "M.-G." (droga krajowa - klasa S) na terenie województwa [...] i [...]. W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.F. w wysokości 1.229.180,40 zł za ww. nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod inwestycję drogową, polegającą na budowie drogi ekspresowej nr S5 Z. – G., odcinek węzeł "M.-G." (droga krajowa - klasa S) na terenie województwa wielkopolskiego i kujawsko- pomorskiego oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji A.F. (dalej zwany "skarżącym’) wniósł o jej uchylenie oraz uwzględnienie dowodu w postaci decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. znak: [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r., poz. 267, ze zm.) – dalej zwanego "K.p.a." poprzez brak przeprowadzenia dowodu z wnioskowanej opinii biegłego, a w konsekwencji brak wyczerpującego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, 2) art. 8 K.p.a. przez powołanie tego samego biegłego, którego operat szacunkowy został w całości zakwestionowany przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w B., a zatem zachodziły uzasadnione obawy co do jego fachowości i rzetelności, 3) art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego uchybienia operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, spowodowały zaniżenie wartości nieruchomości poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej, w szczególności ze względu na lokalizację i powierzchnię działek porównawczych. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 31 stycznia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.B. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Natomiast wartość nasadzeń ustalono metodą odtworzeniową. Biegły wyjaśnił, że z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami drogowymi poszerzono rynek o teren powiatów gnieźnieńskiego i ościennych oraz objęto transakcje w okresie 3 lat od dnia wyceny. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi. Organ odwoławczy rozpatrując zgromadzony materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy z 31 stycznia 2015 r. wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwane "rozporządzeniem z 2004 r.". W ocenie Ministra ww. operat szacunkowy nie zawiera również wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782) – dalej zwanej "u.g.n.". W operacie stwierdzono bowiem, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod drogi, tj. pod przewidywaną trasę obejścia G. w ciągu drogi ekspresowej nr 5. Rzeczoznawca majątkowy zasadnie zatem przyjął do porównania nieruchomości nabywane na cele drogowe. Biegły wyczerpująco wyjaśnił także przyjęty przez wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Tym samym organ odwoławczy za bezzasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych do wycenianej wskazał, że art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy, co nie oznacza, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, iż jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Wystarczy, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym biegły wyjaśnił, że nie zanotowano wyraźnej zależności osiąganych cen transakcyjnych od wielkości nabywanego gruntu pod drogi. Minister wyjaśnił przy tym, że subiektywne przekonanie strony o braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do szacowanej nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżący w toku całego postępowania nie powołał żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego wyrażone w przyjętym operacie szacunkowym. Skarżący nie przedstawił również alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystał z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Odpowiadając na zarzut dotyczący niepowołania kolejnego biegłego wskazał, że zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Minister mając powyższe na uwadze stwierdził, że organ I instancji nie był zobligowany przepisami prawa do powołania kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Obowiązek taki zaistniałby dopiero w przypadku zakończenia niniejszej sprawy decyzją kasatoryjną, stwierdzającą uchybienia w postępowaniu dowodowym, tzn. w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Natomiast uchybienia dostrzeżone w toku postępowania przed organem I instancji zostały skorygowane i biegły sporządził nowy operat szacunkowy. W tej sytuacji nie można uznać, ażeby biegły nie był osobą kompetentną do sporządzenia operatu szacunkowego. W zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. wskazał, że podstawą prawną dla ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym jest art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), który jako postawę prawną powołał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2015 r. Natomiast skarżący nie wyjaśnił dokładnie na czym miałby polegać brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art 84 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w sytuacji, gdy: a) odmówiono przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z operatu szacunkowego sporządzonego przez A.S. oraz powołania nowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia nowego operatu, b) wystąpił brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności niewyjaśnienie podniesionych przez skarżącego nieścisłości operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód, 2) art. 176 u.g.n. oraz art. 24 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni i zastosowanie polegające na uznaniu, że stanowią one podstawę prawną odmowy przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego, 3) art. 77 § 1, w zw. z art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art 84 § 1 art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie zgłoszonego w odwołaniu wniosku dowodowego w postaci decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., znak: [...] oraz brak uzasadnienia w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, że nie kwestionował bezstronności rzeczoznawcy lecz to, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo. Zdaniem skarżącego organy błędnie przyjęły, iż nie są uprawnione do oceny operatu szacunkowego. Podkreślił, że wielokrotnie kwestionował zasadność operatu szacunkowego oraz zgłaszał wioski dowodowe, które zostały oddalone. W pismach procesowych z 3 lutego 2016 r. skarżący podniósł, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w innej sprawie, ale dotyczącej gruntów wywłaszczonych pod tę samą drogę i w bliskiej odległości od działek skarżącego, wykorzystał operat szacunkowy sporządzony przez tego samego biegłego – D.B., jednak wydał odmienne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister uznał bowiem operat szacunkowy sporządzony przez D. B. za niewłaściwy, a w konsekwencji powołano nowego biegłego. Powyższe świadczy – zdaniem skarżącego – o nieprawidłowym działaniu organu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1, w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącym - organy nie dokonały wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Choć bowiem organy wskazały, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega ich ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonych w art. 80 K.p.a., to zasady tej nie uwzględniły przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, iż stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Standardy postępowania administracyjnego wymagają, by organ wyjaśnił zgłaszane przez stronę odwołującą się wątpliwości oraz dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony postępowania w sytuacji, gdy strona podważa operat złożony w toku tego postępowania. Wymóg dysponowania przez organ w toku postępowania wiadomościami szczególnymi, wiążący się z powołaniem biegłego nie oznacza bowiem, że organ jest zobowiązany do uwzględnienia wniosków operatu bez zastrzeżeń i nieuzależniania przyjęcia za zasadne tych wniosków od poprawności operatu. Tych obowiązków organ w rozpatrywanej sprawie nie dotrzymał. W toku postępowania skarżący wskazywał na wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, akcentując dokonanie jedynie niewielkiej zmiany przez biegłego w operacie z dnia 15 stycznia 2015 r. W dniu 24 lipca 2014 r., 8 sierpnia 2014 r. oraz 12 stycznia 2015 r. pełnomocnik odwołujących się ponawiał wniosek o powołanie nowego biegłego, jednak pisma te pozostały bez odpowiedzi. Pismem z 24 lipca 2014 r. pełnomocnik stron wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentu – operatu szacunkowego sporządzonego 14 lipca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego –A.S., dotyczącego wyceny przedmiotowej nieruchomości, a następnie podtrzymał wnioski o powołanie nowego biegłego. W ocenie Sądu, wątpliwości podnoszone przez skarżącego nie zostały wyjaśnione w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł wywodu, który umożliwiłby ocenę wiarygodności operatu szacunkowego. Nie przeprowadził zatem wystarczającej kontroli operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Należy podkreślić, że obok przeznaczenia nieruchomości biegły określając wartość nieruchomości jest zobligowany wziąć pod uwagę również inne czynniki, w tym stan nieruchomości. Pojęcie stanu nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na pojęcie to, zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanym z mocy art. 23 specustawy drogowej, składają się: stan zagospodarowania nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Oznacza to, iż wszystkie te czynniki musi brać pod uwagę rzeczoznawca w ramach oceny wpływu stanu nieruchomości na jej wartość. Przy czym, stan nieruchomości należy ustalać, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W piśmiennictwie podkreśla się, iż stan nieruchomości ma istotne znaczenie dla wyceny nieruchomości, gdyż wartość nieruchomości najczęściej zależy od jej stanu (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Lex, 2013). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wycena stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania musi być oparta, między innymi, o prawidłowe, niebudzące wątpliwości i przekonujące dane dotyczące szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie ugruntowany jest ponadto pogląd, że organ zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, a fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również to czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych, niebudzących wątpliwości i przekonujących danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. ocenić operat według wskazanych wyżej kryteriów i odnieść się do zarzutów strony oraz do wniosków dowodowych, z uwzględnieniem art. 78 K.p.a.), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy –w punkcie drugim sentencji wyroku.