I OSK 192/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 302/15 w sprawie ze skargi C. M. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 302/15 w pkt 1. zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpatrzenia wniosku C. M. z dnia 24 sierpnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy miała charakter rażącego naruszenia prawa; w pkt 3. zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego C. M. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 5 maja 2015 r. C. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia za nieruchomość położoną przy ul. [...] i ul. [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr 65/8 z obrębu [...] i nr 77/15 z obrębu [...]. Prezydentowi m.st. Warszawy zarzucił naruszenie art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. polegające na braku działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia. Wniósł o wyznaczenie Prezydentowi m.st. Warszawy niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto gdyby Prezydent nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. Powyższa skarga została zakwalifikowana przez Przewodniczącą Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako dwie sprawy – na bezczynność organu (sygn. akt IV SA/Wa 302/15) oraz przewlekłość (sygn. akt IV SA/Wa 301/15) i założono dwie odrębne sprawy sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że C. M. i B. M. wystąpili 24 sierpnia 2005 r. do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni 495 m2 zajęty pod drogę publiczną, położony w Warszawie przy ul. [...] i [...]. Organ wszczął postępowanie, po czym zwracał się do innych organów administracji publicznej oraz wnioskodawców o dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 25 marca 2008 r. zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej przejście prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie zostało podjęte na mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 czerwca 2010 r. bowiem zostały przedłożone decyzje Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa Białołęka prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. 77/15 oraz 65/8 (dwie odrębne decyzje Wojewody Mazowieckiego nr [...] oraz [...]). Przez kolejne cztery lata Prezydent m. st. Warszawy wielokrotnie informował wnioskodawców o niedochowaniu terminu ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Ostatnim pismem wskazano, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015r. C. M. i B. M. wnieśli zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Stwierdził, że w sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej. Nadto zostały podjęte czynności w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości wydzielone lub zajęte pod drogi publiczne. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i orzekł, jak na wstępie uznając, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy, a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezspornie organ do dnia orzekania nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 24 sierpnia 2005 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, pomimo upływu ustawowego terminu Prezydent m.st. Warszawy nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie i wynagrodzenie za wskazaną nieruchomość w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin miesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego, zwłaszcza, że poza wydaniem decyzji organ nie zamierza prowadzić żadnego postępowania wyjaśniającego. Długo wcześniej informował o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że aktualnego w dacie orzekania brzmienia art. 149 p.p.s.a. – wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 685), która weszła w życie od dnia 15 sierpnia 2015 r. – nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się. Z tych względów rozpatrywanie bezczynności organu mogło odbyć się jedynie na gruncie art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, bowiem skarga została wniesiona w dniu 5 maja 2015 r. Sąd I instancji ocenił, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała w dniu 28 stycznia 2010 r., w tym dniu strona złożyła do akt decyzje Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nabycie przez Gminą Warszawa Białołęka spornych działek. W ocenie Sądu oznaczało to otwarcie drogi do procedowania w przedmiocie przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość, gdyż w tej dacie organ uzyskał dowód, że prawo własności zostało skarżącym odjęte z mocy prawa. Tymczasem mimo ustania przyczyny zawieszenia organ podjął zawieszone postępowanie dopiero w dniu 7 czerwca 2010 r. Dalej organ podejmował czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego oraz informował pismami z dnia 6 lutego 2011 r., z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 16 marca 2012 r., że po otrzymaniu operatu szacunkowego zostanie wyznaczona rozprawa administracyjna. Tymczasem operat został sporządzony w kwietniu 2012 r., a rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 10 lipca 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji po tej dacie nie było żadnych formalnych i materialnych przeszkód do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Natomiast organ zamiast tego, w dniu 18 września 2012 r., w dniu 3 lipca 2013r. oraz w dniu 12 maja 2014 r. wysyłał jedynie zawiadomienia o przedłużeniu terminu do wydania decyzji. W ostatnim zawiadomieniu poinformował, że operat szacunkowy stracił aktualność i nie może być wykorzystany dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Oznaczało to konieczność wykonania nowego operatu, co nastąpiło w maju 2015 r. W ocenie Sądu I instancji opisana powyżej sekwencja czynności wskazuje, że organ nie podejmował żądnych czynności przez okres od dnia 10 lipca 2012 r. poza wysyłaniem zawiadomień w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 K.p.a. zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta m.st. Warszawy niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do wymierzenia organowi grzywny, Sąd uznał za bezcelowe wymierzanie jej w niniejszym postępowaniu ze względu na związek ze sprawą prowadzoną pod sygn. akt IV SA/Wa 301/15 w przedmiocie przewlekłości, gdzie wymierzono grzywnę. W skardze kasacyjnej Prezydent m. st. Warszawy zaskarżył wyrok w zakresie pkt 2 tj. stwierdzenia, że Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 sierpnia 2005 r., i że miała ona charakter rażący. Wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz o zasądzenie koszów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a) p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w każdym stadium postępowania strony były informowane o czynnościach podejmowanych w sprawie, jak również o przewidywanym terminie jej załatwienia. Zdaniem organu, działał on w sposób wnikliwy i wszechstronny, zaś podejmowane przez niego działania miały na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Nie były więc działaniami pozornymi, polegającymi na zbieraniu zbędnego materiału dowodowego. Podkreślono, że postępowanie odszkodowawcze zostało zakończone decyzją z 7 grudnia 2015 r. ustalającą odszkodowanie. Organ przed rozstrzygnięciem sprawy uzyskał decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę, wyjaśnienia z delegatury Biura Geodezji i Katastru, Archiwum Państwowego, Archiwum Urzędu, Zarządu Dróg Miejskich, delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, operat szacunkowy i ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Czynności miały na celu zebranie pełnego materiału, nie były pozorne, nie zbierano materiałów zbędnych. Podkreślono, że pewne opóźnienia w dotrzymaniu terminów określonych w art. 35 K.p.a. nie wynikały ze złej woli organu, lecz z przyczyn natury organizacyjno – finansowych. Brak jest bowiem pełnego pokrycia w budżecie środków finansowych na odszkodowania. Do skargi kasacyjnej dołączono kopię postanowienia Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] i ul. [...], uznające zażalenie stron za nieuzasadnione z tego powodu, że w sprawie została wydana decyzja Prezydenta z 7 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zarzutami skargi kasacyjnej objęte zostały przepisy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, ze względu na normę intertemporalną zawartą w art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658 ze zm.), na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest przy tym prawidłowe, albowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez 15 sierpnia 2015 r., zastosowanie znajdował zatem przepis art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., nie zawierający punktu 3 § 1, jak też § 1a. W konsekwencji zaskarżony pkt 2 wyroku Sądu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia odpowiadającego aktualnemu brzmieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd I instancji nie orzekał, że organ dopuścił się bezczynności. Uznanie bezczynności było podstawą do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania w określonym czasie decyzji, o czym stanowił art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie. O tym Sąd I instancji rozstrzygnął w pkt 1 wyroku, który nie został zaskarżony w skardze kasacyjnej. Z tego powodu nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 15 sierpnia 2015 r., albowiem ani nie były one przez Sąd I instancji stosowane, ani też Sąd I instancji nie był zobowiązany je stosować ze względu na wszczęcie postępowania sądowego przed 15 sierpnia 2015 r. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu stosowanym w sprawie. Przepis ten, w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, zobowiązywał sąd do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Norma ta odpowiada brzmieniu aktualnie obowiązującego art. 149 § 1a p.p.s.a., objętego zarzutem skargi. Mając na względzie materialną tożsamość regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne rozpoznanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji normy regulującej orzekanie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo odmiennej budowy i numeracji jednostek redakcyjnych przepisu art. 149 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony. Ocena charakteru naruszenia prawa przez organ, dokonana przez Sąd I instancji nie jest arbitralna, uwzględnia stan faktyczny sprawy i kodeksowe standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd I instancji nie zanegował zasadności podejmowanych przez organ czynności, natomiast wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w aktach sprawy, była ona w dostateczny sposób wyjaśniona już co najmniej po dniu 10 lipca 2012 r., kiedy przeprowadzono rozprawę administracyjną. Po tej dacie nie dokonywano żadnych czynności, również w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby miały one miejsce. Konieczność sporządzenia nowego operatu była konsekwencją upływu ustawowego okresu jego aktualności, co wyłącznie obciąża organ. Wysyłanie kolejnych powiadomień o zmianie terminu załatwienia sprawy w żaden sposób nie usprawiedliwia trwającego zaniechania. Jedynym usprawiedliwionym okresem braku czynności organu jest czas zawieszenia postępowania. Natomiast zwłoka powstała po 10 lipca 2012 r. nie znajduje usprawiedliwienia, na pewno nie mogą nim być względy organizacyjne czy ograniczenia finansowe leżące po stronie organu. Poza nimi natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na żadne inne okoliczności faktyczne, które mogłyby uzasadniać niewywiązanie się przez organ z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania uzasadnia ocenę Sądu I instancji, że naruszenia art. 35 i art. 12 K.p.a. miały charakter rażący. Mając na uwadze podane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.