II SA/Gl 690/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent - stażysta Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Na skutek pism M. P. zam. w R. przy ul. [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. wszczął dnia [...] r. postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w R.. Dnia [...] r. nastąpiły oględziny ww. nieruchomości. W ich trakcie ustalono, iż utwardzenie (kostka betonowa) ma wymiary 3, [...] cm. Utwardzenia dokonali J. i P. P., przy czym właścicielką działki jest M. P.. Wykonane roboty budowlane nie łączą się jednak z drogą publiczną (ul. [...]). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] dla Miasta R. umorzył postępowanie w sprawie. W jego ocenie utwardzenie nieruchomości nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, jednakże wykonane roboty nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem postępowanie należało umorzyć. Na skutek odwołania M. P. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji PINB dla Miasta R. nie ustalił, czy odwołująca się wyraża zgodę na zabudowanie swojej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał M. P. rozbiórkę utwardzenia i korytka odwadniającego zrealizowanego na działce nr [...]. Wskazał przy tym, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ""terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1". W ocenie organu brak zgody właścicielki nieruchomości, na której dokonano utwardzenia terenu, bez wątpienia można uznać za "ważną przyczynę" o których mowa we wspomnianym przepisie. Odwołanie od tej decyzji złożył M.P.. W jego ocenie brak zgody M. P. nie stanowi przeszkody w legalizacji samowoli, gdyż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi kwestię prywatnoprawną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i nakazał M.P. wykonanie rozbiórki utwardzenia kostką betonową fragmentu działki nr [...] wraz z korytkiem odwadniającym. Przyczyną podjęcia przez organ decyzji reformatoryjnej było nieprecyzyjne określenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przez PINB dla Miasta R.. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał, że są one bezzasadne. Przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zatem z materialnego punktu widzenia rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył M.P.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak zgody właścicielki nieruchomości stanowi przeszkodę do legalizacji samowoli budowlanej, - naruszenie art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności, że rozbiórka korytka odwadniającego spowoduje zalewanie nieruchomości przy ul. [...] w R.. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. M. P. dnia [...] r. złożyła w kancelarii Sądu postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] oddalające wniosek o zasiedzenie służebności przechodu M. P. na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego zmodyfikował żądanie skargi domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie Sąd dokonał oceny prawnych podstaw wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć i uznaje, iż są one prawidłowe. W sprawie bezsporne jest, iż samowola została zrealizowana pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W świetle art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy brak zgody M. P. na umorzenie postępowania (w istocie legalizację samowoli budowlanej) stanowi "ważną przyczynę" w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis ten stanowi bowiem, iż " terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1". W ocenie składu orzekającego dokonana przez organy nadzoru budowlanego wykładnia powyższego przepisu jest prawidłowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż postępowanie w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie może prowadzić do ograniczenia (czy wręcz zniesienia) prawa własności. Warto tu wskazać tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. VII SA/Wa 1492/13), gdzie Sąd stwierdził, że "badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 p.b. z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym". Kontynuując tę myśl skład orzekający uznał, że "ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r. (sygn. II SA/Gd 217/08) orzekł, że "rozpoczęcie budowy na nieruchomości w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące skutki określone w przepisach ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa". W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że M.P. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a M. P. stanowczo się sprzeciwia legalizacji utwardzenia. Zatem zastosowanie w tym przypadku rozwiązania przewidzianego w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. było zasadne. Za niemający znaczenia dla sprawy skład orzekający uznaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności, że rozbiórka korytka odwadniającego spowoduje zalewanie nieruchomości przy ul. [...] w R.. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem samowola budowlana a nie zmiana stosunków wodnych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.