II OSK 800/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 690/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 690/15, oddalił skargę M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na skutek pism M. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. wszczął dnia 22 października 2013 r. postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki nr [...] położonej przy ul. R. w R.. Dnia 12 listopada 2013 r. nastąpiły oględziny ww. nieruchomości. W ich trakcie ustalono, iż utwardzenie (kostka betonowa) ma wymiary 3,5 na 3,8 cm. Utwardzenia dokonali J. i P. P., przy czym właścicielką działki jest M. P.. Wykonane roboty budowlane nie łączą się jednak z drogą publiczną (ul. [...]). Decyzją z dnia [...] października 2014 r. PINB dla Miasta R. umorzył postępowanie w sprawie. W jego ocenie utwardzenie nieruchomości nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, jednak wykonane roboty nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem postępowanie należało umorzyć. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji PINB dla Miasta R. nie ustalił, czy odwołująca się wyraża zgodę na zabudowanie swojej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał M. P. rozbiórkę utwardzenia i korytka odwadniającego zrealizowanego na działce nr [...]. W ocenie organu brak zgody właścicielki nieruchomości, na której dokonano utwardzenia terenu, bez wątpienia można uznać za "ważną przyczynę" o której mowa w ww. art. 37 ust. 2 ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożył M. P.. W jego ocenie brak zgody M. P. nie stanowi przeszkody w legalizacji samowoli, gdyż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi kwestię prywatnoprawną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2015r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał M. P. wykonanie rozbiórki utwardzenia kostką betonową fragmentu działki nr [...] wraz z korytkiem odwadniającym. Przyczyną podjęcia przez organ decyzji reformatoryjnej było nieprecyzyjne określenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Zdaniem organu odwoławczego brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zatem z materialnego punktu widzenia rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Skargą M. P. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak zgody właścicielki nieruchomości stanowi przeszkodę do legalizacji samowoli budowlanej i art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że rozbiórka korytka odwadniającego spowoduje zalewanie nieruchomości przy ul. [...] w R.. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. M. P. dnia 6 października 2015 r. złożyła w kancelarii Sądu postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia 12 lutego 2015 r. oddalające wniosek o zasiedzenie służebności przechodu M. P. na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu dokonana przez organy wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest prawidłowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż postępowanie w trybie tego przepisu nie może prowadzić do ograniczenia (czy wręcz zniesienia) prawa własności. Ratio legis ww. art. 37 zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Sąd podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że M. P. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a M. P. stanowczo sprzeciwia się legalizacji utwardzenia. Zatem zastosowanie w tym przypadku rozwiązania przewidzianego w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. było zasadne. Za niemający znaczenia dla sprawy Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że rozbiórka korytka odwadniającego spowoduje zalewanie nieruchomości przy ul. [...] w R.. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem samowola budowlana a nie zmiana stosunków wodnych. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargą kasacyjną M. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji tego przyjęcie, że wykonanie urządzeń budowlanych na cudzej nieruchomości w celu usunięcia zagrożenia bezpiecznego użytkowania nieruchomości sąsiedniej, które w stopniu minimalnym ograniczają prawo właściciela w korzystaniu z nieruchomości zabudowanej tymi urządzeniami, stanowi inną ważną przyczynę uzasadniającą orzeczenie nakazu ich rozbiórki; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art.77 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że organ nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności, a mianowicie uprawnień skarżącego na podstawie art. 142 Kodeksu cywilnego do wykonania utwardzenia nawierzchni i korytka odwadniającego na cudzej nieruchomości w celu zapewnienia bezpiecznego przejazdu na nieruchomość sąsiednią oraz zapobieżenia zalewania nieruchomości sąsiedniej wodami spływającymi z nieruchomości, na której skarżący wykonał urządzenia budowlane objęte nakazem rozbiórki. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że z uwagi na nie zakwestionowanie przez stronę skarżącą dokonanej przez organy nadzoru budowlanego i przyjętej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku kwalifikacji robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestorów, ustalenia te (podobnie jak dotyczące czasu budowy) pozostają poza sporem w niniejszej sprawie. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niezastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności, tj. wynikających z art. 142 Kodeksu cywilnego uprawnień skarżącego do wykonania utwardzenia nawierzchni i korytka odwadniającego na nieruchomości M. P. w celu zapewnienia bezpiecznego przejazdu na nieruchomość sąsiednią oraz zapobieżenia zalewania nieruchomości sąsiedniej wodami spływającymi z nieruchomości, na której skarżący wykonał urządzenia budowlane objęte nakazem rozbiórki. Podnosząc powyższy zarzut skarżący stara się wykazać, że wykonane przez niego w warunkach samowoli budowlanej utwardzenie kostką betonową fragmentu należącej do M. P. działki nr [...] wraz z korytkiem odwadniającym było konieczne dla odwrócenia niebezpieczeństwa zalewania wodami opadowymi posesji przy ul. [...] w R., co stanowiło zagrożenie dla mienia jak i osób korzystających z tej posesji. W prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. postępowaniu naprawczym, uniknięcie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego wykluczenia trzech unormowanych w art. 37 tej ustawy przesłanek. Są to: położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1); powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2); istnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu (art. 37 ust. 2). Jeżeli okoliczności z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zachodzą, to organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem (art. 40 ww. ustawy). W takiej sytuacji można przystąpić do użytkowania nielegalnie wybudowanego obiektu dopiero z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ustawy). W przypadku natomiast zaistnienia przesłanek określonych w przywołanym powyżej art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia nakazującego przymusową rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i takie okoliczności jak przyczyny dopuszczenia się samowoli budowlanej pozostają nieistotne (irrelewantne) dla oceny skutków samowoli budowlanej. Wobec tego zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie przez orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego okazały się całkowicie bezpodstawne. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - który znalazł w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - poprzez jego błędną wykładnię, nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd I instancji nigdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził w kontekście ww. przepisów, że wykonanie urządzeń budowlanych na cudzej nieruchomości w celu usunięcia zagrożenia bezpiecznego użytkowania nieruchomości sąsiedniej stanowi inną ważną przyczynę uzasadniającą orzeczenie nakazu rozbiórki. Za taką Sąd ten uznał natomiast fakt, że inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane. Podkreślenia wymaga przy tym, że dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest prawidłowa. Jednym z podstawowych wymogów prowadzenia robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ustawie Prawo budowlane z 1974 r. kwestię tę regulował art. 29 ust. 5, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. To, czy inwestor posiada prawo do nieruchomości na cele budowlane powinno być przedmiotem badania nie tylko przez organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, lecz również przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do likwidacji samowoli budowlanej. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2192/12, zgodnie z którym ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W wyroku tym podkreślono, że inną ważną przyczyną - w rozumieniu art. 37 ust. 2 omawianej ustawy - są nie tylko wartości chronione prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska, bądź też normy obowiązujące w budownictwie, lecz także naruszenie taką samowolną budową podstawowego, chronionego przecież konstytucyjnie, prawa własności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2192/12, który nie jest stanowiskiem odosobnionym w orzecznictwie (por. wyrok NSA: z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1828/13; z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OKS 2764/15; z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 21/17). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.