II SA/Sz 504/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty G. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Starosty G. Z. S. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego o przyznanie mu wynagrodzenia za dozór pojazdu m-ki [...], o numerze rejestracyjnym [..], za okres od [...]r. w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014.1619 ze zm.), dalej "p.e.a". w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 36 poz. 237). Z. S. wskazał, że podstawą obliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdu była uchwała nr IX/61/03 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie usuniętego pojazdu. W uzasadnieniu wniosku Z. S. podniósł, że pojazd został przyjęty na parking strzeżony w dniu [...] r. na skutek wydania przez Komendę Powiatową Policji w G. dyspozycji usunięcia nr [...]. Pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną, o czym wielokrotnie począwszy od 2004 r. informował Komendę Powiatową Policji w G. Skarżący powołał się na przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, które po zmianie nakładają na starostę w takim przypadku obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku. Do wniosku skarżący dołączył kopię dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] oraz pisma kierowane przez niego wcześniej do Starostwa Powiatowego w G. z 5 października 2010 r., 31 marca 2011 r., 5 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 19 listopada 2014 r. Starosta G. poinformował skarżącego, że pojazd nie stanowi własności Powiatu G., nie dysponuje dokumentami dotyczącymi pojazdu i umożliwiającymi złożenie wniosku o jego przepadek do sądu, a w konsekwencji starosta nie ma podstaw do przyjęcia swojej właściwości w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego o przyznanie wynagrodzenia za dozór. Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Starosty G. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście G. dodatkowy termin do załatwienia wniosku Z. S. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta G. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu m-ki [...], nr rej. [...], przyjmując za podstawę orzeczenia art.61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokonaniu analizy wniosku oraz treści załączonych do niego dokumentów ustalono, że wskazany we wniosku pojazd nie jest własnością powiatu g. Starosta G. nie występował o orzeczenie przepadku tego pojazdu, jak również nigdy nie dysponował dowodami, w szczególności dokumentami pozwalającymi na wniesienie do sądu powszechnego uzasadnionego formalnie i merytorycznie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego. Starosta G. podniósł również, że zainicjował dotychczas wiele postępowań o orzeczenie przepadku różnych pojazdów, jednak miało to miejsce na wniosek Policji, która dostarczała niezbędne dowody, pozwalające na opracowanie wniosku o orzeczenie przepadku, w szczególności dowody wskazujące na przyczynę i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi, dane właściciela pojazdu wraz z potwierdzeniem, że został on powiadomiony o usunięciu pojazdu i pouczony o skutkach nieodebrania pojazdu w terminie. Takich dokumentów w odniesieniu do ww. pojazdu starosta nie posiada. Organ uznał, że przyznanie kosztów dozoru pojazdu jest niemożliwe przede wszystkim z tego względu, że nie stał się właścicielem pojazdu, bowiem dopiero nabycie prawa własności na skutek prawomocnego orzeczenia sądu dałoby możliwość oceny, czy i w jakim zakresie przysługuje zainteresowanemu wynagrodzenie za dozór. Z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o przepadku organ zyskuje legitymację do żądania wydania pojazdu, a w konsekwencji istnieją podstawy określenia daty końcowej przechowania i tym samym określenia wysokości wynagrodzenia za dozór. Starosta G. podniósł, że pojazd w dalszym ciągu znajduje się na parkingu strzeżonym, stąd nie wiadomo na jakiej podstawie Z. S. określił końcową datę, do której sprawowany był dozór pojazdu. Organ uznał, że w przytoczonych wyżej okolicznościach zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu innej uzasadnionej przyczyny, którą stanowi w tym przypadku brak podstaw prawnych do wydania w toku postępowania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania przez organ art. 102 § 2 p.e.a. Z. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie Starosty G. do bezzwłocznego wydania aktu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o zwrocie wniosku. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że brak jest w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. normy kompetencyjnej do rozstrzygania o kosztach dozoru. W ocenie organu w aktualnym stanie prawnym kwestia kosztów związanych z usuwaniem i przechowaniem pojazdów pozostaje wyłączną domeną ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu uwzględniającym istotną dla wniosku skarżącego zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), dalej "p.r.d.", jak też dalsze zmiany wprowadzone do dnia złożenia wniosku. Analiza przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw prawnych do przyznania w trybie administracyjnoprawnym kosztów na rzecz prowadzącego wyznaczony przez starostę parking strzeżony. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w stanie obowiązującym na dzień orzekania jak również na dzień złożenia wniosku zawiera kompletną regulację dotyczącą kosztów związanych z usuwaniem pojazdu w warunkach art. 130a ust. 1 i 2. Regulacja ta wyłącza z mocy przepisu art. 130a ust. 10f in fine ustawy Prawo o ruchu drogowym możliwość przyznania dozorcy kosztów związanych z usuwaniem i przechowaniem pojazdu w trybie art. 102 § 2 p.e.a., jako pozostająca w sprzeczności z art. 130a ust. 10h p.r.d.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że za świadczoną przez prowadzącego parking strzeżony usługę powiat realizujący zadanie własne ma obowiązek zapłacić umówioną cenę niezależnie od losów pojazdu. Prowadzącemu parking strzeżony przysługuje wynagrodzenie ustalone w umowie za cały okres przechowania pojazdu, w okresie trwania umowy. W obecnym stanie prawnym powyższe kwestie - w razie sporu, pozostają przedmiotem kognicji sądu cywilnego. Z tych powodów organ uznał, że podmiot prowadzący parking strzeżony może domagać się wynagrodzenia za usługę usunięcia i przechowania pojazdu wynagrodzenia, ustalonego za starostą w ramach nawiązania stosunku wyznaczenia, który ma charakter cywilnoprawny, a zatem w razie niewywiązania się z obowiązku zapłaty umówionej ceny dochodzenie roszczeń z tym związanych winno nastąpić w drodze postępowania cywilnoprawnego. W tych okolicznościach organ uznał za celowe uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o zwrocie wniosku na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.", bowiem w jego ocenie prowadzenie postępowania musiałoby doprowadzić do uznania niedopuszczalności drogi administracyjnoprawnej dla dochodzenia roszczeń przez skarżącego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wywiódł Z. S. zarzucając mu obrazę prawa materialnego – art. 61 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, naruszenie art. 102 § 2 p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że roszczenie ma charakter cywilnoprawny, oparcie zaskarżonego orzeczenia na przepisach kodeksu cywilnego i przyjęcie wadliwego założenia, że roszczenie o zapłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów holowania pojazdów oraz ich przechowania jest żądaniem cywilnoprawnym, a także nierozpoznanie istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji potwierdziła zasadność skargi i wykazała, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonując oceny zasadności podjętej przez organ II instancji decyzji należało rozważyć, czy zachodziły przesłanki do przyjęcia, że roszczenie skarżącego ma charakter cywilnoprawny. Dla dokonania tej oceny niezbędnym wydaje się rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności o charakterze zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi, a następnie ich przechowaniem. Regulacje prawne dotyczące tej problematyki wskazują jednoznacznie, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Stosownie do art. 130a ust. 5f usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to, że w przypadku, gdy starosta bądź powiatowe jednostki organizacyjne nie dysponują odpowiednim sprzętem oraz parkingiem, na którym mogą zostać umieszczone usunięte pojazdy, powinien powierzyć wykonanie tego zadania – na podstawie art. 130a ust. 5f p.r.d. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2015, poz. 1445 ze zm.), podmiotowi zewnętrznemu, przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 907 ze zm.) jako, że wykonanie zadania finansowane jest ze środków publicznych. W dalszym ciągu jednak usuwanie i przechowanie pojazdów stanowi realizację zadania publicznego bez względu na podmiot, który faktycznie prowadzi parking strzeżony i wykonuje czynności związane z usuwaniem pojazdów. Jakkolwiek art. 130a ust. 10h p.r.d., wprowadzając regulację, zgodnie z którą koszty związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, nie określił jednocześnie w jakim trybie i na jakich zasadach jednostki usuwające pojazdy i prowadzące parkingi strzeżone mogą dochodzić zwrotu kosztów to nie sposób przyjąć, że jednostka wykonująca zlecone zadania publiczne jest pozbawiona należnego jej wynagrodzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 747/15 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu fakt, że zadanie usuwania i przechowania pojazdów jest wykonywane także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów nie pozbawia go charakteru zadania publicznego. W konsekwencji należy uznać, że jeżeli zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art.130 a ust.1ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów), może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż pojazd marki [...], nr rej. [...] został usunięty z drogi, a następnie umieszczony na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżącego. Kwestią sporną pozostaje kto i na jakich zasadach powinien ponieść koszty usunięcia i przechowania pojazdu w sytuacji, gdy nie został on odebrany przez właściciela. W realiach sprawy będącej przedmiotem rozpoznania nie ulega wątpliwości, że Starosta G. nie występował do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a zatem nie stał się on własnością powiatu g. Starosta G. nie kwestionował konieczności poniesienia kosztów jego usunięcia i przechowania co do zasady, uznał jednak, że przyznanie kosztów jest niemożliwe z uwagi na to, że powiat nie stał się właścicielem pojazdu na mocy orzeczenia sądu. Wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku samochodu na rzecz powiatu było zaś niemożliwe, z uwagi na brak dokumentów pozwalających na ustalenie w jakich okolicznościach został on usunięty i umieszczony na parkingu strzeżonym, niezbędnych do złożenia stosownego wniosku do sądu. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku gdyby sąd nie orzekł o przepadku pojazdu na rzecz powiatu g., roszczenie skarżącego o zapłatę wynikłych z tego tytułu kosztów w stosunku do Starosty G. okazałoby się niezasadne. Jednocześnie Starosta G. nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tej sprawie, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji, z których wynikałoby, że po wezwaniach do podjęcia działań zmierzających do przejęcia pojazdu, organ ten czynił starania w kierunku ustalenia, czy istnieją podstawy do wystąpienia do sądu, z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. W świetle danych z akt sprawy nie ulega wątpliwości, że był on informowany o przechowywanym na parkingu pojeździe, jak również wzywany do podjęcia działań, zmierzających do wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku. Brak ustaleń w tym zakresie nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że z akt nie wynika aby organ podejmował jakąkolwiek aktywność ukierunkowaną na to, aby pozyskać niezbędne do oceny zasadności wniosku informacje, chociażby od organu, który wydał polecenie usunięcia i umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym. Brak jest zatem na obecnym etapie postępowania możliwości jednoznacznej oceny, czy złożenie wniosku o przepadek jest niemożliwe, ponieważ Starosta G. nie podjął działań zmierzających do skompletowania dokumentacji niezbędnej do wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, czy też podejmował takie działania, ale nie doprowadziły one do ustalenia, czy pojazd został usunięty i umieszczony na parkingu na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz czy zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 130a ustawy umożliwiające złożenie wniosku. Przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianej sprawie "inne uzasadnione przyczyny" nie zachodzą, albowiem organ I instancji przed podjęciem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nie poczynił żadnych ustaleń, które mogłyby prowadzić do wniosku, że postępowanie nie może zostać wszczęte. Brak było zatem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., a Starosta G. winien – po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty G. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P. p. s. a.