IV SA/Wa 1997/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (organ II instancji, organ odwoławczy, Minister) z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania I. T. (dalej: skarżąca) od decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji, Wojewoda) z [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2076 m2, stanowiącej własność K. i M. małż. R. W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W decyzji z [...] maja 1975 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2076 m2, stanowiącej współwłasność K. i M. małż. R. W piśmie z 10 marca 2011 r. skarżąca (następca prawny po byłych współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości K. i M. małż. R., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1984 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1995 r. sygn. akt [...] wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 2076 m2. W uzasadnieniu wniosku skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. została wydana bez przeprowadzenia negocjacji ze współwłaścicielami o dobrowolne odstąpienie nieruchomości określonych treścią przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. 1974 r. poz. 10.64, dalej: ustawa z 12 marca 1958 r.). Skarżąca zarzuciła, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. nie wynika czy rozprawa administracyjna została przeprowadzona w sposób prawidłowy - po poprawnym wezwaniu na nią wszystkich uczestników. W decyzji z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 2076 m2. W piśmie z 11 stycznia 2012 r. skarżąca złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011r. nr [..]. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone obowiązkowe rokowania o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości określone treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. przez przyjęcie, że organ ustalający odszkodowanie nie miał obowiązku wysłuchania biegłego na rozprawie, podczas gdy gramatyczna wykładnia ww. przepisu nakazywała przeprowadzenie takiego wysłuchania. Jednocześnie skarżąca wskazała, że niezależnie od powyższych zarzutów nie udowodniono podstaw do zastosowania przy ustalaniu odszkodowania art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 2076 m2, a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy. Organ II instancji powołał się na treść art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i wskazał, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych dla A. w [...], zgodnie z lokalizacją budowy ww. obiektów ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta L. Tym samym w ocenie Ministra, przesłanki określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Minister wyjaśnił, że w piśmie z [...] maja 1974 r. [...] Zarząd Inwestycji Szkół Wyższych w [...] wystąpił do K. i M. małż. R. z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. W aktach archiwalnych nie zachowała się odpowiedź na ww. ofertę, niemniej jednak rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Organ II instancji uznał, że rokowania zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Wobec niepowodzenia rokowań, w piśmie z [...] stycznia 1975 r. dz: [...] Zarząd Inwestycji Szkół Wyższych w [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. działki nr [...] o pow. 2076 m2. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zawiadomieniem z [...] marca 1975 r. nr [...] organ wywłaszczeniowy zawiadomił K. i M. małż. R. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości oraz o wyznaczeniu na dzień 3 kwietnia 1975 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. nr [...] w części wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy z 22 marca 1958 r. tj. braku biegłych na rozprawie oraz braku wezwania wszystkich uczestników rozprawy przeprowadzonej w 3 kwietnia 1975 r. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych z treści art. 22 powołanej wyżej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 22 marca 1958 r., jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy powołał się na wyroki sądów administracyjnych: z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08 niepubl.). Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż jak wynika z treści zawiadomienia z 31 maja 1975 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do m. in. przedmiotowej nieruchomości, rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 3 kwietnia 1975 r. Według organu II instancji, odwołująca się od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. kwestionuje wyłącznie prawidłowość jej przeprowadzenia wskazując na brak wezwania wszystkich uczestników rozprawy przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 1975 r., a także nieprzesłuchanie biegłego na rozprawie, nie kwestionując zarazem faktu jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy wskazał należy, że protokół z niniejszej rozprawy nie zachował się natomiast brak jest dowodów na to, że rozprawa w wyznaczonym dniu nie odbyła się. Minister stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia rozprawy określony w art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Zdaniem organu II instancji, z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że podstawą obliczenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz § 2 pkt 3 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miasta L. Zarządzeniem z [...] stycznia 1974 r, Prezydent Miasta [...] ustalił stawki odszkodowania za l m2 wywłaszczanego gruntu w mieście w wysokości 16 zł/m2 w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta (§2 pkt 3 zarządzenia). Według Ministra, w oparciu o powyższe przepisy w dniu 10 maja 1974 r. biegły z listy Wojewody [...] mgr inż. J. F. sporządził rejestr szacunkowy i ustalił, że wartość wywłaszczonego gruntu na kwotę 33 216 zł. Organ II instancji wskazał, że biegły obliczył odszkodowanie w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach, tj. wywłaszczoną powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 2076m2 przemnożono przez ww. stawkę 16 zł (2036 m2 x 16 zł = 33.216 zł). Odszkodowanie obliczone przez biegłego zostało następnie przyznane w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. W ocenie organu II instancji, ustalenie odszkodowania nastąpiło z udziałem biegłych, którzy sporządzili pisemne opinie szacunkowe, a przyznana kwota została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Według Ministra, Wojewoda [...] również w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975r. nr [...]. W skardze strona skarżąca zaskarżyła decyzję w całości zarzucając jej naruszenie : - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. pomimo wydania tej decyzji bez przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, co stanowiło rażące naruszenie prawa - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ww. ustawy polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r., znak: [...] pomimo wydania jej bez udziału biegłych wyznaczonych przez organ właściwy na podstawie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., co stanowiło rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wnosi o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej, decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącej, organ w uzasadnieniu nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów wynikających z treści odwołania z 11 stycznia 2012 r. W ocenie skarżącej, organ częściowo błędnie odczytał zarzut odnośnie opinii biegłego. W rzeczywistości zarzut dotyczył nie tylko nie przesłuchania biegłego na rozprawie, ale także pochodzenia rejestru szacunkowego z 10 maja 1974 r. od podmiotu ubiegającego się o uwłaszczenie. Organ przeoczył fakt, wynikający wprost z treści rejestru szacunkowego wykonanego przez mgr. inż. J. F., w postaci wykonania tegoż rejestru na zlecenie Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w [...] (pismo z [...] marca 1974 r. znak: [...]). Według skarżącej, z uwagi prywatny charakter tegoż dokumentu, nie mógł on stanowić podstawy do ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem skarżącej, nie sposób twierdzić, że przywołany rejestr szacunkowy zawiera szczegółowe uzasadnienie - wymagane stosownie do treści art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. W skardze podniesiono, że Minister Infrastruktury, jak i Wojewoda [...], orzekający jako organ I instancji, pominęli ocenę faktu, że powyższy rejestr szacunkowy, jako sporządzony 10 maja 1974 r., został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (czyli poza postępowaniem wywłaszczeniowym), które zostało wszczęte 2 marca 1975 r. Zdaniem skarżącej, ustalenie wysokości odszkodowania (nawet przez osobę posiadającą niezbędne uprawnienia) przed rozprawą wywłaszczeniową stanowi rażące naruszenie bezwzględnie obowiązującego w tym zakresie przepisu. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja zawiera w swojej streści sprzeczność wewnętrzną, istotną dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (a zatem także dla wyniku sprawy). Sprzeczność owa polega na wskazaniu przez organ dwóch zupełnie odmiennych dat zawiadomienia K. i M. małż. R. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (raz organ wskazuje datę zawiadomienia na dzień 2 marca 1975 r. następnie na dzień 31 maja 1975 r.). Niniejsza sprzeczność ma tym większe znaczenie, że jedna z dat, którą organ wskazuje jako data zawiadomienia K. i M. małż. R. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jest datą późniejszą niż data wyznaczonej rozprawy wywłaszczeniowej. Według skarżącej, organ błędnie interpretuje przytoczone przez siebie uzasadnienie wyroku NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09. Zdaniem skarżącej, organ nie udowodnił faktu przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Dowodem jej przeprowadzenia nie jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie wyznaczonej na konkretny dzień. Okoliczność przeprowadzenia rozprawy, nie może być objęta domniemaniem. Musi istnieć w tym zakresie konkretny dowód. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r., w której organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Przesłanka "rażącego naruszenie prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza, więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obydwu instancji, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] maja 1975 r., znak: [...] będąca przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić co następuje. Wbrew zarzutowi skargi, w ocenie Sądu organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2014 r. ustosunkował się do zarzutów skarżącej wynikających z treści odwołania z 11 stycznia 2012 r. Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego wydania decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka zdaniem Sądu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z treści zawiadomienia z 2 marca 1975 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 3 kwietnia 1975 r. Wskazać jednocześnie należy, że protokół z tej rozprawy nie zachował się, natomiast brak jest dowodów na to, że rozprawa w wyznaczonym dniu nie odbyła się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego "Jeżeli zatem o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...). Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (zob. wyrok NSA z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, LEX nr 149467). W ocenie Sądu, w decyzji z [...] maja 1975 r. brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Wbrew pozostałym twierdzeniom skargi kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r., znak: [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Z treści art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika norma nakazująca ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po uprzednim wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ administracji. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ww. ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem NSA, "Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową". Również analiza przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, Lex nr 1217356). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu z 31 maja 1975 r., odszkodowania. Pokreślić należy także, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r., polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Zdaniem Sądu, biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że brak jego udziału w rozprawie, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., to naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ częściowo błędnie odczytał zarzut skarżącej odnośnie opinii biegłego wskazać należy organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że podstawą obliczenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz § 2 pkt 3 zarządzenia Nr 7 prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miasta L. W zarządzeniu z [...] stycznia 1974 r, Prezydent Miasta [...] ustalił stawki odszkodowania za 1 m2 wywłaszczanego gruntu w mieście w wysokości 16 zł/m2 w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta (§ 2 pkt 3 zarządzenia). Na tej podstawie w dniu 10 maja 1974 r. biegły z listy Wojewody [...] mgr inż. J. F. sporządził rejestr szacunkowy i ustalił, że wartość wywłaszczonego gruntu na kwotę 33 216 zł. Biegły obliczył odszkodowanie w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach, tj. wywłaszczoną powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 2076m2 przemnożono przez ww. stawkę 16 zł (2036 m2 x 16 zł = 33.216 zł). Odszkodowanie obliczone przez biegłego zostało następnie przyznane w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Według Sądu, ustalenie odszkodowania nastąpiło z udziałem biegłego, który sporządził pisemną opinię szacunkową, a przyznana kwota została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na podstawie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., biegli mogli złożyć opinię szacunkową na piśmie lub ustnie do protokołu rozprawy. Jeżeli w sprawie występuje dwóch lub więcej biegłych, mogą oni złożyć opinię łączną lub opinie oddzielne (zob. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz. Według stanu prawnego na dzień 31 maja 1975 r., Warszawa 1975, s. 187). Wbrew argumentacji skargi, zdaniem Sądu, zarzuty, że rejestr szacunkowy wykonany przez mgr. inż. J. F. na zlecenie Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w [...] z uwagi na prywatny charakter tegoż dokumentu nie mógł stanowić podstawy do ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz to, że rejestr ten został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Skarżąca bowiem nie wskazuje w jaki sposób te uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało zawsze w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Biegli z listy wojewody, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewody w oparciu o obowiązujące wówczas przeliczniki wynikające z treści zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1974 r. - nie narusza prawa. Pewne elementy podlegały wprawdzie swobodnej ocenie biegłego, ale ocena ta była dokonywana w oparciu o jego doświadczenie zawodowe i kwalifikacje specjalne. W literaturze wyrażono pogląd, według którego art. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. potwierdza jedną z istotnych cech instytucji wywłaszczenia, a mianowicie odpłatność w formie odszkodowania. Ponieważ wywłaszczenie może polegać nie tylko na całkowitym odjęciu prawa własności, ale również na ograniczeniu tego prawa lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, każde takie ograniczenie pociąga za sobą obowiązek odszkodowania, jakkolwiek mogą być trudności z ustaleniem wysokości odszkodowania w wypadku ograniczenia niektórych praw rzeczowych na nieruchomości. Ustawa wywłaszczeniowa nie zawiera w tym zakresie żadnych zasad odszkodowawczych, a przepisy wykonawcze (§ 7 rozporządzenia rady Ministrów z 27 września 1974 w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212) uznają za decydującą w tej mierze opinię biegłego. (zob. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe ...s. 71). Zdaniem Sądu, w decyzji z [...] kwietnia organ II instancji w sposób prawidłowy wykazał, że odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i na podstawie opinii biegłego. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.