II OSK 1740/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska –Górnikiewicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1139/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta S. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w zakresie opłaty abonamentowej. W zaskarżonym wyroku wskazał, że w dniu [...] lutego 2013r. Rada Miasta S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", podjęła uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta S. W § 1 uchwały zatwierdzono taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta S. określone we wniosku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Spółka z o.o. z dnia [...] stycznia 2013r., stanowiące załącznik do uchwały. W § 2 uchwały określono, że taryfy, o których mowa w § 1, obowiązują w okresie od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. Pismem z dnia 12 września 2014 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. wezwała Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym podjęciu ww. uchwały wprowadzającej stawkę opłaty abonamentowej za odprowadzanie ścieków komunalnych zależną od rzeczywistego zużycia wody oraz stężenia BZT5. W dniu 31 października 2014 r. Spółdzielnia powołując się na art. 101 ust. 3 u.s.g. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2013r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego, który w sposób nieuprawniony zatwierdza opłatę abonamentową w przeliczeniu na m3 i stężenia BZT5, w sytuacji gdy w myśl § 2 pkt 11 rozporządzenia przez stawkę opłaty abonamentowej należy rozumieć wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych. Odpowiadając na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. Rada Miasta S. wyjaśniła, że opłata abonamentowa została skalkulowana z uwzględnieniem kosztów eksploatacji i utrzymania w gotowości do świadczenia usług urządzeń kanalizacyjnych tj. sieci kanalizacyjnych, wylotów urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków, urządzeń podczyszczających i oczyszczających ścieki oraz przepompowni ścieków i nie stanowi więcej niż 15% wszystkich kosztów. Stawka opłaty abonamentowej jest stała dla danej grupy taryfowej zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia i wyrażona w złotych. Natomiast wysokość opłaty za gotowość do świadczenia usług urządzeń kanalizacyjnych jest iloczynem stałej stawki opłaty abonamentowej i zamówionej dobowej ilości ścieków przez danego odbiorcę. Podnoszony przez Spółdzielnię zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia jest nieuzasadniony, ponieważ wysokość nominalnego stężenia BZT5 w ściekach była czynnikiem wpływającym na różnicowanie stawki abonamentowej ze względu na taryfową grupę odbiorców. Taryfa nie wprowadza różnicowania stawki opłaty abonamentowej w ramach danej grupy taryfowej. Zdaniem organu powołany § 2 pkt 11 rozporządzenia, odnosi się do stawki opłaty abonamentowej, a nie jak wskazuje Spółdzielnia do opłaty abonamentowej. Wysokość przyjętej stawki opłaty uwzględnia treść § 2 pkt 12 rozporządzenia, zgodnie z którym przez gotowość do świadczenia usług należy rozumieć koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, stanowiących nie więcej niż 15% całości tych kosztów, podzielonych zgodnie z przyjętym współczynnikiem alokacji na taryfowe grupy odbiorców oraz liczbę odbiorców w danej grupie taryfowej. Stawka opłaty zatwierdzona w taryfie uwzględnia koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych w wysokości 13,29% całości tych kosztów, podzielonych na taryfowe grupy odbiorców zgodnie z przyjętym współczynnikiem alokacji, czyli wskaźnikiem zanieczyszczenia ścieków, jakim jest pięciodobowy wskaźnik biochemicznego zapotrzebowania na tlen - BZT5. Wyodrębnione w taryfach dwie grupy odbiorców (grupa I – gospodarstwa domowe indywidualne, jednostki oświaty, ochrony zdrowia itd., grupa II – zakłady przemysłowe, budownictwo, transport itd.) dostarczają ścieki o różnym stopniu zanieczyszczenia, dlatego przyjęto wskaźnik BZT5 jako współczynnik alokacji dla zróżnicowania stawek opłat dla poszczególnych grup odbiorców. W ocenie Rady całkowicie chybiony jest zarzut, iż wielkość opłaty abonamentowej, jaką ponosi Spółdzielnia jest zależna od rzeczywistego zużycia wody oraz stężenia BZT5. Wysokość tej opłaty nie jest także zależna od ilość rzeczywiście odprowadzanych ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2013 r. w zakresie opłaty abonamentowej. Sąd I. instancji podał, że z brzmienia treści § 2 pkt 11 rozporządzenia wynika wyraźnie, że opłata abonamentowa jest opłatą stałą, niezależną od ilości pobranej wody bądź odprowadzonych ścieków. Przepis ten, podobnie jak pozostałe uregulowania owego rozporządzenia nie pozwala na różnicowanie stawek opłat wewnątrz poszczególnych grup taryfowych. W szczególności na takie różnicowanie nie pozwala § 3 rozporządzenia, który uprawnia jedynie radę gminy do zatwierdzania taryf różnicujących stawki pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców). Podniósł, że w zaskarżonej uchwale stawka opłaty abonamentowej za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń kanalizacyjnych uzależniona jest od nominalnego stężenia BZT5 w ściekach określonego w umowie lub wynikającego z istniejących warunków przyłączenia, a nadto zależy od ilości ścieków: zamówionych, określonych w umowie lub wynikających z istniejących warunków. Przy czym przyjęto w uchwale, iż dobowa ilość ścieków zamówiona przez gospodarstwo domowe wynosi 0,4 m3, zaś dla pozostałych odbiorców wielkość ta zostanie określona indywidualnie w umowie. Zwrócił uwagę, iż zatwierdzona taryfa przewiduje dwie grupy taryfowe, z których indywidualne gospodarstwa domowe znajdują się w I grupie taryfowej obok innych podmiotów korzystających z owych usług komunalnych. W takiej sytuacji prawnej i faktycznej – w opinii Sądu - należy zgodzić się ze Spółdzielnią, że podjęta uchwała narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego stanowiące podstawę jej wydania, a w szczególności § 2 pkt 11 rozporządzenia, który nie pozwala różnicować stawki opłaty abonamentowej w zależności od nominalnego stężenia BZT5 wewnątrz poszczególnych grup taryfowych. Co prawda w tabeli określającej wysokość cen i stawek (pkt 5 taryfy) brak jest wskazania na różnicowanie stawek zależne od nominalnego stężenia BZT5 w ściekach, to jednak odniesienie się do tego parametru przy określaniu stawki opłaty abonamentowej uznać wypada co najmniej za mylące do odbiorcy owych usług i stanowiące pole do nadużyć prawa. Ponadto § 2 pkt 11 rozporządzenia nie pozwala różnicować stawki opłaty abonamentowej w zależności od ilości zamówionych czy odebranych ścieków. W niniejszej sprawie określona w taryfie stawka opłaty abonamentowej za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń kanalizacyjnych nie jest – jak wymaga tego przepis § 2 pkt 11 rozporządzenia – wielkością wyrażoną w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy lecz jest dopiero czynnikiem służącym do ustalenia owej opłaty. Innym czynnikiem owego ilorazu jest ilość ścieków zamówiona, określona w umowie lub wynikająca z istniejących warunków, przy czym nawet owa wielkość w ramach poszczególnych grup taryfowych nie jest stała. Jest to jaskrawe naruszenie przepis § 2 pkt 11 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I. instancji konstatacja ta na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g nie pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w takim zakresie, który pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem rozporządzenia. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności tylko tej części uchwały, która odnosi się do opłaty abonamentowej. Brak naruszeń prawa przez pozostałe zapisy zaskarżonej uchwały czynił nieuprawnionym stwierdzenie jej nieważności w pozostałym zakresie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miasta S., reprezentowana prefesjonalnego pelnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi jako złożonej po terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w calości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądo Admninistracyjnemu w Łodzi. Skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty: - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886; zw. dalej: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię; - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę ograniczył się jedynie do zarzutów skarżącego i zaniechał rozpatrzenia całości sprawy w tym przepisów prawnych regulujących sposoby rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie, art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Naczleny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. cofnął zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd I. instancji przepisu art. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Mając zatem na uwadze powyższe jak również fakt, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotowa skarga została złożona w terminie do jej wniesienia Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od ustosunkowania się do ww. zarzutu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy, że jest on bezzasadny. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć należy, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi i dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II FSK 601/13 powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 134 p.p.s.a. musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ WSA nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że WSA powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w istocie odnosi się bowiem do zarzucenia Sądowi I. instancji pominięcia, przy ocenie prawnej, przepisów § 13 ust. 2 pkt 2 i ust. 7 oraz § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Pominięcie przez Sąd I. instancji przepisów prawa materialnego nie może natomiast stanowić o naruszeniu art. 134 p.p.s.a. W przypadku uznania przez stronę, że Sąd przy dokonywaniu oceny prawnej sprawy nie uwzględnił przepisów § 13 ust. 2 pkt 2 i ust. 7 oraz § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, skarżący kasacyjnie winien podnieść zarzut narażenia prawa materialnego z uwagi na naruszenie ww. przepisów poprzez ich niezastosowanie. Za bezzasadny należy uznać także naruszenie zarzutu prawa materialnego tj. zarzut naruszenia § 2 pkt 11 rozporządzenia. Stosownie do treści ww. § 2 pkt 11 rozporządzenia użyte w rozporządzeniu określenie stawka opłaty abonamentowej oznacza wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek wymieniony w pkt 9. Z treści powyższej definicji wynika zatem, że opłata abonamentowa ustalana jest w stałej wysokości, na którą nie ma wpływu ilość pobranej wody czy też ilość odprowadzanych ścieków. Organ nie może zatem ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy taryfowej. W zaskarżonej uchwale w pkt 3 wskazano natomiast, że taryfa za odprowadzane ścieki komunalne lub przemysłowe składa się ze stawki opłaty abonamentowej za utrzymanie w gotowości do świadczenia usługi urządzeń kanalizacyjnych w zależności od nominalnego stężenia BZT5 w ściekach określonego w umowie lub wynikającego z istniejących warunków przyłączenia. Stawka opłaty abonamentowej za gotowość świadczenia usług kanalizacyjnych wyrażona jest w zł/ilość zamówionych określonych w umowie lub wynikających z istniejących warunków/miesiąc. Przyjmuje się, że dobowa ilość ścieków zamówiona przez gospodarstwo domowe wynosi 0,4 m3, natomiast dla pozostałych odbiorców dobowa, zamówiona ilość ścieków określona jest indywidualnie dla każdego podmiotu w umowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść ww. pkt 3 zaskarżonej uchwały może wprowadzać w błąd odbiorców usług bowiem sformułowanie, iż stawka opłaty abonamentowej uzależniona jest od stężenia BZT5 w ściekach, wskazuje na metodę obliczania kosztów a nie – zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia - na stałą opłatę wyrażoną w złotych. Uchwała winna natomiast zawierać takie określenia, które nie będą budzić wątpliwości wśród ich adresatów. W związku z powyższym uznać należy, że w zaskarżonej uchwale naruszono wymóg określoności prawa tj. zasadę dobrej legislacji. Mając powyższe na względzie za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I. instancji, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego stanowiące podstawę do jej wydania, a szczególności § 2 pkt 11 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.