II OSK 890/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi H. G. i K. G. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/15 odrzucającym skargę kasacyjną H. G. i K. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 521/15 w sprawie ze skargi H. G. i K. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/15 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną H. G. i K. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 521/15. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ww. postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 521/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę H. G. i K. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic z uwagi na złożenie jej po upływie terminu. Postanowienie Sądu I instancji zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 28 lipca 2015 r. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących została nadana w dniu 27 sierpnia 2015 r. W skardze tej skarżący zaskarżyli postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyżej wymieniona skarga kasacyjna nie zawierała podstaw kasacyjnych, nie była również podpisana. Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2015 r. wezwano pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych poprzez: 1) nadesłanie dowodu nadania skargi kasacyjnej, 2) podpisanie skargi kasacyjnej lub nadesłanie 1 odpisu podpisanej skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżących w dniu 11 września 2015 r. nadał do sądu pismo, które w ocenie NSA uznać należy za drugą skargę kasacyjną, gdyż pismo to składało się z 7 stron i uzupełniało pierwszą skargę kasacyjną o dodatkowe wnioski i podstawy kasacyjne wraz z uzasadnieniem (przy czym pierwsza strona pisma w swej treści pokrywała się z uprzednio nadesłaną niepodpisaną skargą kasacyjną). Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że z uwagi na zasadnicze ułomności konstrukcyjne skargi kasacyjnej, nie nadawała się ona do merytorycznego rozpoznania. Sąd II instancji wskazał, że jak wynika z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ustawodawca wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, stawianym dla pisma w postępowaniu sądowym, o których mowa w art. 46 p.p.s.a., a dodatkowo spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla tego środka zaskarżenia. Wymaganiom tym przypisuje się charakter materialny i należy do nich m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozróżnienie wymagań formalnych i materialnych jest o tyle istotne, że o ile braki formalne mogą zostać usunięte, to niespełnienie wymagań materialnych prowadzi do stwierdzenia niedopuszczalności skargi kasacyjnej. Są to bowiem braki, które wyłączają możliwość zakwalifikowania pisma jako skargi kasacyjnej, wykluczają dopuszczalność ich uzupełnienia, powodując niedopuszczalność kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 467). NSA podkreślił, że po pierwsze, we wniesionej w terminie skardze kasacyjnej brak było podstaw kasacyjnych, po drugie, że skargę kasacyjną nadaną w dniu 11 września 2015 r. uznać należy za wniesioną po terminie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nadana w dniu 27 sierpnia 2015 r. nie spełnia wymagań materialnych, określonych w art. 176 p.p.s.a., gdyż nie wskazuje żadnej z ustawowych podstaw kasacyjnych, wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a. NSA wskazał, że nie jest uprawniony do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz do samodzielnego stawiania hipotez, co do ewentualnego kierunku zaskarżenia kwestionowanego orzeczenia. Sąd II instancji uznał zatem, że tak sporządzona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona i podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej po terminie NSA podniósł, że wskazane w niej naruszenia podstaw kasacyjnych nie mogły zostać uznane za uzupełnienie pierwszej skargi kasacyjnej, gdyż uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie może nastąpić w terminie późniejszym niż w terminie zakreślonym dla wniesienia samej skargi kasacyjnej. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie – wobec niewskazania jej podstaw kasacyjnych – nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., jest obarczona nieusuwalnymi brakami i błędami konstrukcyjnymi, a co za tym idzie podlega odrzuceniu, o czym orzekł na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 p.p.s.a. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli H. G. i K. G. W ocenie skarżących w postępowaniu zakończonym ww. postanowieniem zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ na skutek naruszenia art. 49 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz błędnego zastosowania przepisów art. 174 i art. 176 p.p.s.a. skarżący zostali pozbawieni możliwości działania w postępowaniu kasacyjnym. W związku z powyższym skarżący wnieśli m.in. o uchylenie w całości postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/15; uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 521/15 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli również zarzuty dotyczące postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 521/15 o odrzuceniu skargi. Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu kasacyjnym było skutkiem naruszenia przepisów prawa procesowego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w sposób nieuprawniony błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne, a mianowicie: 1) obarczona brakami formalnymi (brak wszystkich stron pisma, załącznika i odpisu oraz podpisu) skarga kasacyjna z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: [...] nadana jako przesyłka polecona nr [...] w Urzędzie Pocztowym [...], 2) dołączona do pisma z dnia 11 września 2015 r. znak: [...] nadanego jako przesyłka polecona nr [...] w Urzędzie Pocztowym [...] kompletna (czyli zawierająca uzupełnienie braków formalnych wskazanych w pkt 1) skarga kasacyjna z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: [...] wraz z odpisem. W ocenie skarżących Naczelny Sąd Administracyjny nie zachował się jednak konsekwentnie i nie odrzucił obydwu ww. skarg, lecz odrzucił tylko jedną z tzw. skarg (a w istocie prawdopodobnie tylko pierwszą, nigdy nie podpisaną stronę pisma z dnia 27 sierpnia 2015 r.), w sentencji postanowienia nie wskazał bowiem wyraźnie i jednoznacznie, którą z ww. skarg odrzucił. Zdaniem skarżących Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w dniu 11 września 2015 r. została uzupełniona skarga kasacyjna z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: [...] zawierająca wszystkie siedem stron, podpis, załącznik i odpis skargi kasacyjnej, jednakże wyprowadził z tej okoliczności błędny wniosek, że pierwsza, nigdy nie podpisana strona pisma z dnia 27 sierpnia 2015 r., jak i skarga z dnia 27 sierpnia 2015 r. uzupełniona w dniu 11 września 2015 r. stanowią dwa różne dokumenty. Przeczy temu treść skargi kasacyjnej uzupełnionej w dniu 11 września 2015 r., w szczególności strony 2 i 3 na których jest wyraźnie widoczna zachowana ciągłość logiczna treści oraz numeracji podpunktów i punktów. W ocenie skarżących, uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że pierwsza, nigdy nie podpisana strona pisma z dnia 27 sierpnia 2015 r. jest skargą kasacyjną niespełniającą wszystkich określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogów było przedwczesne i zamykało w ten sposób skarżącym prawo do uzyskania sprawiedliwego wyroku. Ponadto skarżący podkreślili, że podpis nie mógł zostać złożony na pierwszej stronie skargi kasacyjnej, lecz dopiero na jej ostatniej stronie. Na innych stronach pisma, niż ostatnia, można co najwyżej umieścić tzw. parafę, a nie podpis. Z powyższego względu dopiero po złożeniu kompletnej (pod względem formalnym) skargi kasacyjnej (czyli m.in podpisanej na ostatniej, a nie jakiejkolwiek innej stronie) Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić, czy wszystkie elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej zostały w niej zawarte. W ocenie skarżących samo zaistnienie usuwalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. braków formalnych polegających na braku pozostałych sześciu stron skargi kasacyjnej, podpisu, załącznika i odpisu skargi kasacyjnej nie uprawniało Naczelnego Sądu Administracyjnego do przyjęcia, że skarga kasacyjna z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: [...] nie zawierała wszystkich wymaganych ustawą procesową elementów konstrukcyjnych. Elementy te zdaniem skarżących w istocie zostały zawarte w skardze kasacyjnej z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: [...], lecz wskutek wystąpienia innych braków formalnych (w szczególności nie dołączenia przed włożeniem do koperty pozostałych stron pisma, załącznika i odpisu skargi kasacyjnej) nie było to możliwe do jednoznacznego stwierdzenia bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia usuwalnych braków formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2698/15 podlega odrzuceniu. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania przesłanki wznowienia muszą być interpretowane w sposób ścisły. Stosownie do art. 280 § 1 p.p.s.a., Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Podkreślenia wymaga, że samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom art. 271-273 p.p.s.a. nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z jej uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Dlatego też konieczne jest zbadanie, czy twierdzenia skargi będą taką ustawową podstawę stanowiły. W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia wskazali przepis art. 271 pkt 2 p.p.s.a., stosownie do którego można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona wskutek naruszenia przepisów prawa pozbawiona była możności działania. W ocenie skarżących pozbawienie możności działania było skutkiem naruszenia art. 49 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz błędnego zastosowania przepisów art. 174 i art. 176 p.p.s.a. przez NSA. Skarżący podnieśli, że zaistnienie usuwalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. braków formalnych, tj. pozostałych sześciu stron skargi kasacyjnej, podpisu, załącznika i odpisu skargi kasacyjnej nie uprawniało NSA do przyjęcia, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawierała wszystkich wymaganych ustawą procesową elementów konstrukcyjnych. Analiza uzasadnienia złożonej skargi o wznowienie postępowania prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości skarga ta nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia. Należy zauważyć, że niemożność działania, czyli niemożność obrony swych praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Należy przy tym wskazać, że konieczne jest wykazanie, iż zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed sądem kasacyjnym zapewnienie możności działania strony rozumieć należy przede wszystkim jako umożliwienie stronie dokonywania czynności procesowych poprzez np. prawidłowe zawiadamianie o rozprawach i umożliwienie stronie w nich uczestniczenia (w tym np. ich odraczanie w przypadkach przewidzianych w ustawie), a także umożliwienie składania pism procesowych. W tych kategoriach mieści się też np. dopuszczenie uczestnika do udziału w sprawie (art. 33 § 2 p.p.s.a.), czy kwestie związane z pełnomocnikiem (np. art. 44 p.p.s.a.), lecz przypadki te bez wątpienia nie zachodzą w niniejszej sprawie. W tak zakreślonym pojęciu "możności działania" strony nie mieści się sam tok rozumowania Sądu przedstawiony w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Nie stanowi zatem o pozbawieniu skarżących możności działania uznanie przez NSA, że wniesiona przez nich skarga kasacyjna na skutek niespełnienia wymogów przewidzianych dla tego środka zaskarżenia podlegała odrzuceniu. Złożona skarga o wznowienie stanowi natomiast niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem Sądu zawartym w prawomocnym orzeczeniu. Na marginesie godzi się zauważyć, że NSA w postanowieniu z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/15 nie naruszył wskazanych przez skarżących przepisów. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oprócz braku formalnego (brak podpisu), który mógł być usunięty w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., zawierała istotny brak materialny z art. 176 p.p.s.a., to jest nie zawierała podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Brak ten próbował usunąć pełnomocnik skarżących wypełniając wezwanie Sądu do usunięcia braku formalnego. Wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie zawarte w złożonej w dniu 11 września 2015 r. skardze kasacyjnej (którą należało potraktować jako próbę uzupełnienia skargi kasacyjnej nadanej w dniu 27 sierpnia 2015 r.) należało jednak uznać za wniesione po 30-dniowym terminie, o którym stanowi art. 177 § 1 p.p.s.a. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna z uwagi na brak zawarcia w niej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia w ustawowym terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej, podlegała zatem odrzuceniu. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia, co skutkuje jej odrzuceniem. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.