II OSK 1170/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2083/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2083/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę "D." sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji zapadła decyzja SKO w W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (pawilonu parkowego gastronomiczno-wystawienniczego) na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. W ocenie organu I instancji z uwagi na amorficzny kształt planowanego budynku, nie jest możliwe ustalenie jego parametrów w odniesieniu do istniejącej zabudowy, jak i ww. działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła "D." sp. z o.o. Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy ww. decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, ww. działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, mimo że położona jest bezpośrednio przy ul. [...]. Jest to droga powiatowa, zbiorcza i z uwagi na lokalizację ww. działki nie jest możliwe powstanie dodatkowego zjazdu z drogi publicznej (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; Dz. U. Nr 43, poz. 430). Także sięgacz od ul. Przechodniej nie zapewni obsługi komunikacyjnej, bowiem nie stanowi drogi dostępnej dla samochodów. W sprawie uzyskano negatywną opinię zarządcy drogi w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Niezależnie od powyższego Kolegium uznało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona także w świetle sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej. Z analizy wynika, że wniosek o opisanych przez inwestora parametrach nie może zostać zrealizowany, bowiem nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy, wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni ternu nie odpowiada średniej wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej nie odpowiada średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, nadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie stanowiła przedłużenia krawędzi elewacji frontowej budynków usytuowanych na działkach nr [...] i [...]. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że w zakresie ww. parametrów brak jest podstaw do odstąpienia od ustalonych na skutek analizy wartości średnich. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak faktycznego dostępu do drogi publicznej, ubocznie i dodatkowo – niezgodność w zakresie parametrów planowanej inwestycji w stosunku do wartości średnich z obszaru analizowanego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "D." sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p."; § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 K.p.a.; art. 107 § 1 w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a.; art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.; art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a.; art. 106 w zw. z art. 7 K.p.a.; § 2 pkt 4 oraz § 3 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2083/15, uwzględniając skargę, wskazał na legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" (art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz jak to pojęcie jest interpretowane w orzecznictwie. Na tej podstawie Sąd wskazał, że przy ubieganiu się o warunki zabudowy nie jest wymagane wykazanie istnienia faktycznie urządzonego zjazdu z drogi publicznej. Istnienie takiego zjazdu można wykazać na etapie ustalania warunków zabudowy, jednak nie jest to warunek konieczny. W ocenie Sądu, za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, bo rozstrzygane są w decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 września 2011 r., II SA/Rz 534/11). Działka objęta zamiarem inwestycyjnym ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Kwestia braku w chwili ubiegania się o warunki zabudowy urządzonego i legalnego zjazdu na drogę publiczną nie może przesądzać o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzyskanie zgody zarządcy drogi na zjazd jest możliwe w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jednocześnie rozstrzygnął o braku możliwości realizacji zjazdu z działki inwestycyjnej na ul. [...], co formalnie powinno nastąpić w innym postępowaniu. Oceniono bowiem, że na podstawie przepisów odrębnych nie ma możliwości wykonania wjazdu na ww. drogę celem obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Nadto nie jest możliwa obsługa komunikacyjna działki od innej drogi, w szczególności za pośrednictwem ciągu pieszo-jezdnego, tj. historycznej, nie istniejącej obecnie ul. Żabiej. Jednak § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z 1999 r. nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy "Z", do której należy ul. [...]. Zawarte w nim zalecenie normodawcy dotyczące ograniczenia liczby zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazdy do takich dróg z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem innych dróg o niższej klasie. W sytuacji gdy istnieją warunki pozwalające na zapewnienie takiego dojazdu poprzez drogę o niższej klasie, mając na uwadze bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdu z drogi zbiorczej bezpośrednio na nieruchomość przyległą do tej drogi za wyłączoną. Natomiast w przedmiotowej sprawie organy uznały, że działka inwestycyjna nr [...] nie ma zapewnionego innego dostępu do drogi publicznej. Sytuacja taka daje podstawę do odstępstwa od określonych w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia warunków ograniczenia liczby zjazdów. Wobec powyższego, Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, które podważa zasadność decyzji w zakresie ustaleń organów dotyczących braku spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. Ponadto Sąd wskazał, że z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi. Jeżeli natomiast zaistnieje sytuacja, że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia (por. wyrok NSA z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, co czyni zarzut skarżącej w tym zakresie za nieuzasadniony. Odnośnie ustalenia linii zabudowy, Sąd wskazał, że organy nie odniosły się do propozycji wnioskodawcy o poprowadzenie linii zabudowy jak linia zabudowy budynku usługowego S. przy [...] na działce sąsiedniej, propozycja ta uzasadniałaby powiększenie obszaru analizowane w kierunku ul. [...] celem objęcia analizą tego obiektu. W odniesieniu do pozostałych parametrów zabudowy Sąd wskazał, że skoro planowany budynek ma mieć amorficzny kształt, to sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) może uzasadniać zastosowanie odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia z 2003 r. Organy nie rozważyły tych możliwości, co narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. W wytycznych dla organów Sąd wskazał, że wymagane będzie uwzględnienie powyższych wywodów oraz rozważenie możliwości zastosowania odstępstw przy określaniu sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy z uwagi na planowany kształt budynku, a co nie zostało uwzględnione w wydanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że teren inwestycji budowlanej, nieposiadający ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do niej przez drogę wewnętrzną; lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowany dla terenu nieposiadającego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "D." sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. Pełnomocnik ww. Spółki na rozprawie przed NSA wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie stwierdzenia kiedy teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyłożył treść normy prawnej wynikającej z ww. przepisów ustawy. Nie chodzi bowiem tylko o prawnie zapewniony dostęp z działki na drogę publiczną m.in. przez faktycznie istniejący zjazd z drogi publicznej. W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że dla spełnienia dostępności terenu do drogi publicznej wystarczające jest stwierdzenie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie od strony ul. [...]. Aktualnie jest to dominujący pogląd orzeczniczy, który aprobuje także skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Należy jedynie przypomnieć, że prezentowane już wcześniej tezy; a mianowicie – art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji od posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiowane jest zaś, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja ta jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki "dostępu do drogi publicznej" zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna zaś treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega zaś ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Przy czym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych. Definicję pojęcia zjazdu zawiera przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach. Przepis ten stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, w istocie, wbrew stanowisku strony skarżącej, pojęcie zjazdu w powyższym rozumieniu nawiązuje do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 634/10, II OSK 10/11, II OSK 2208/11, II OSK 2196/12). Takie też stanowisko zasadniczo wynika ze wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2078/11, w którym Sąd akcentował faktyczną możliwość dostępu do drogi publicznej i końcowo zgodził się z Sądem I instancji, że "teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, (...)". To stanowisko zostało wypowiedziane na tle stanu faktycznego, z którego wynikało, że nawet ustanowienie służebności przechodu i przejazdu na sąsiednich nieruchomościach nie zapewniało działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostępu do drogi publicznej; te działki oddzielał bowiem od drogi publicznej kanał wodny bez przeprawy mostowej – a zatem w zupełnie innych okolicznościach niż w niniejszej sprawie gdzie działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bezpośrednio przylega do drogi publicznej. Ponadto z powyższego wywodu wynika, że w niniejszej sprawie nie można wykluczyć zapewnienia dostępu do drogi publicznej też od strony ciągu pieszo-jezdnego, tj. ul. [...], co zależy, ale już od wyniku powództwa w sprawie ustanowienia służebności gruntowej. Zresztą kwestia dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej musiała być przedmiotem oceny na etapie podziału nieruchomości, w wyniku którego została wydzielona działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z akt sprawy wynika zaś, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...] objęta przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należało uznać jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z powyższego wywodu, istnienie dostępu do drogi publicznej nie należy utożsamiać z prawnym dostępem, w tym z istnieniem zjazdu z drogi publicznej. Wystarczające jest ustalenie czy dany teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. czy przylega do działki drogowej lub do innych działek, które taki dostęp mają zapewniony. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.