VI SA/Wa 1021/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi N. Sp. j. z siedzibą w T. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez "T." [...] Sp. j. z siedzibą w T. (dalej skarżąca) od decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] grudnia 2014 r., którą oddalono odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor OW NFZ ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2016 r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna dla obszaru powiatu tczewskiego. Do konkursu - na 7 miejsc udzielania świadczeń, przystąpiło w terminie 6 oferentów, w tym skarżąca. Jedna oferta została odrzucona. Skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika wniosła od powyższego rozstrzygnięcia konkursu odwołanie, które Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] czerwca 2013 r. oddalił. W wyniku odwołania skarżącej Prezes NFZ, który decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2014 r. ( sygn. akt VISA/Wa 3490/13) uchylił decyzję Prezesa NFZ. Prezes NFZ - mając na uwadze wytyczne Sądu, decyzją z [...] listopada 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] grudnia 2014 r. oddalił odwołanie skarżącej wniesione od rozstrzygnięcia konkursu. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dnia 5 stycznia 2015 r. Dnia 29 grudnia 2014 r. (data stempla Urzędu Poczty Polskiej SA – T. [...]) pełnomocnik skarżącej wniósł do Prezesa NFZ odwołanie, czyniąc to za pośrednictwem Dyrektora OW NFZ. Odwołanie to do organu wpłynęło dnia 5 stycznia 2015 r. (vide prezentata Dyrektora OW NFZ). Prezes NFZ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia ustalił, że decyzja Dyrektora OW NFZ została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dnia 5 stycznia 2015 r. Wobec tego uznał, że siedmiodniowy termin do wniesienia od niej odwołania (o czym pouczono) rozpoczął bieg od 6 stycznia 2015 r. Mając to na uwadze Prezes NFZ stwierdził, że wniesienie odwołania dnia 29 grudnia 2014 r. nastąpiło przedwcześnie - z uchybieniem terminu, gdyż w dniu jego złożenia decyzja Dyrektora OW NFZ, od której je wniesiono, nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W złożonej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca - "T." [...] Sp. j. z siedzibą w T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciła naruszenie: 1. art. 57 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odwołanie nie może zostać skutecznie wniesione w dniu doręczenia decyzji, lecz dopiero dzień po jej otrzymaniu; 2. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i w zw. z art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach poprzez brak zastosowania, a w efekcie pominięcie skutku wejścia orzeczenia do obrotu prawnego na skutek publikacji na stronie internetowej; 3. art. 134 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że odwołanie jest niedopuszczalne, a to w sytuacji gdy odwołanie do siedziby Dyrektora OW NFZ wpłynęło w dniu, w którym decyzja tego organu została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, tj. 5 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała także na sytuacje, w których gdyby odwołanie wniesiono w drodze przesyłki zwykłej lub za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż wyznaczony, to datą jego wpływu byłaby wyłącznie data stempla wpływu do organu, tj. prezentaty organu. Stwierdziła, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma przesłanek by dyskryminować stronę, której odwołanie wpłynęło do siedziby organu w tym samym dniu co doręczono decyzję pomimo, że odwołanie to nadano wcześniej. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ nie narusza przepisów prawa. W myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik skarżącej w dniu 29 grudnia 2014 r. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] grudnia 2014 r. o oddaleniu odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert. (data stempla Urzędu Poczty Polskiej SA – T. [...]). Natomiast decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dopiero dnia 5 stycznia 2015 r. W konsekwencji odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika strony skarżącej przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, które miało miejsce dopiero w dniu 5 stycznia 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 8 akt administracyjnych). W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania danej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, Lex nr 523914). Innymi słowy, organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie skutecznie wniesione. Uchybienie organu drugiej instancji polegające na rozpoznaniu przedwcześnie wniesionego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 748/12). Po drugie, terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417-418). Termin wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Natomiast wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania danej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07, LEX nr 523914). Ponadto, jak słusznie zauważył organ II instancji, zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże ani organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia. Skutkiem zatem doręczenia decyzji jest jej wprowadzenie do obrotu prawnego, a co za tym idzie - związanie organu własną decyzją. Do czasu bowiem doręczenia decyzji stronie organ nie jest związany własną decyzją. Dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji oznacza jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Z powyższego wynika zatem, że sam fakt doręczenia decyzji ma istotne znaczenie nie tylko dla strony, ale i dla organu, który ją wydał. Z jednej bowiem strony to od dnia doręczenia decyzji organu I instancji zaczyna biec dla strony termin do wniesienia od niej odwołania, a z drugiej strony - również od dnia doręczenia stronom decyzji zaczyna ona wiązać organ, który ją wydał. "Decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego" (wyrok WSA w Opalu z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 239/12, publ. LEX nr 1217989). Uwzględniając powyższe, należało podzielić stanowisko organu i uznać za niedopuszczalne odwołanie skarżącej od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Nie można bowiem podzielić stanowiska strony , że w sytuacji gdy odwołanie wpłynęło do organu w dniu, w którym decyzja tego organu została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, tj. 5 stycznia 2015 r., zatem odwołanie zostało wniesione w terminie. W przypadku skarżącej bieg terminu do wniesienia przez nią odwołania rozpoczął się w dniu 6 stycznia 2015 r., jak słusznie przyjął organ. "W razie gdy początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (por. art. 111 § 2 k.c.). Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (por. art. 111 § 1 k.c.). Przykład: zgodnie z art. 141 § 2 zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zdarzeniem, które jest początkiem terminu wniesienia zażalenia, będzie doręczenie lub ogłoszenie postanowienia stronie, a zatem dnia, w którym stronie doręczono lub ogłoszono postanowienie, nie uwzględnia się przy obliczaniu tego terminu. W razie zatem, gdy zdarzenie to nastąpiło 2 sierpnia, termin wniesienia zażalenia na postanowienie biegnie od dnia 3 sierpnia i kończy się z upływem ostatniego, czyli siódmego dnia, tj. 9 sierpnia o godz. 00.00." (A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej fakt opublikowania decyzji na stronach internetowych pozostaje bez wpływu na tryb doręczenia stronom wydanych decyzji a w konsekwencji na bieg terminu do wniesienia odwołania. W myśl przywoływanego w skardze art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Nie jest to jednak przepis szczególny, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Skorzystanie z obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. w miejsce doręczenia przewidzianego w art. 39 i nast. k.p.a. wymaga powołania podstawy prawnej zawartej w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej. Zdaniem Sądu przepis art. art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach tym przepisem nie jest. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.