I OSK 208/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15 w sprawie ze skargi M. D. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pracy w Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/ Gd 593/15, w sprawie ze skargi M. D. (dalej skarżący) na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji, uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia niezdolności do służby w Policji oraz odrzucił skargę w pozostałej części. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym orzeczeniem z [...] czerwca 2015 r., nr [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Komisja Lekarska w [...] uznała skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji. Orzeczenie zostało wydane w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od orzeczenia nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Komisji Lekarskiej w [...], w którym wskazano, że wykryta u skarżącego cukrzyca typu II powoduje niezdolność funkcjonariusza do służby w Policji, przy zachowanej zdolności do pracy i kwalifikuje do przyznania trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą i szczególnymi właściwościami służby. U funkcjonariusza rozpoznano następujące schorzenia: cukrzycę typu II leczoną lekami doustnymi, zaburzenia adaptacyjne, upośledzające zdolności adaptacyjne rokujące poprawę, nadciśnienie tętnicze, dyskopatię lędźwiową, skrzywienie nosa, otyłość i braki uzębienia. W obu orzeczeniach cukrzycę typu II leczoną lekami doustnymi komisja przypisała do kategorii C, powołując się na § 71 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorów i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji ( Dz.U. 2014, poz. 1989). Pozostałe, stwierdzone u skarżącego schorzenia nie zostały sklasyfikowane jako powodujące całkowitą niezdolność do służby w Policji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył skarżący zaskarżając ww. orzeczenie w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał, że wydane orzeczenia nie zawierają prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego uniemożliwiając tym samym ich kontrolę. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia niezdolności do służby w Policji, a w pozostałej części skargę odrzucił. Sąd podkreślił, że orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stawiającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają kwestię zdolności badanego do służby, poprzez zaliczenie osoby badanej do jednej z kategorii służby. Przedmiotowe orzeczenia w sposób oczywisty łączą więc elementy wiedzy medycznej z elementami typowymi dla orzecznictwa administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń lekarskich o uznaniu za zdolnego do służby obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, a w szczególności, czy badania stanu zdrowia były wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności do służby w Policji była zgodna z przepisami w sprawie zasad określania zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Ustalony między innymi w oparciu o wyżej wymienione dokumenty stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, zwłaszcza komisji lekarskiej drugiej instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było orzeczenie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Komisji Lekarskiej w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Na mocy zaskarżonego orzeczenia skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. Zdaniem Komisji niezdolność do służby w Policji powoduje stwierdzona u skarżącego cukrzyca typu II. Sąd podniósł, iż ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich poległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. 2014, poz. 1822) nie precyzuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają m.in. trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo ( art. 39 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy). Uwzględniając jednak fakt, że w art. 4 cyt. ustawy wskazano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd nie miał wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się komisje lekarskie w toku załatwiania spraw, był także jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy rozstrzygnięcia powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – w ocenie Sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie Komisji Lekarskiej w [...] nie zawierało uzasadnienia spełniającego wymogi art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich oraz art. 107 K.p.a. Poprzedzające je orzeczenie Komisji Lekarskiej w [...] uzasadnienia takiego nie zawiera natomiast w ogóle. Zdaniem Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na treść art. 6 ustawy o komisjach lekarskich w zw. z § 71 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biura Ochrony Rządu (Dz.U. 2014, poz. 898). Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 71 pkt 5 w ww. rozporządzenia w przypadku funkcjonariuszy Policji (grupa II) cukrzycy typu II, przypisano kategorię zdolności do służby w Policji :"B/C", przy czym "B" oznacza zdolny do służby ograniczeniem, a "C" niezdolny do służby. W przedmiotowej sprawie z powodu wykrycia u skarżącego cukrzycy typu II, na podstawie wskazanego przepisu rozporządzenia tj. § 71 pkt 5 skarżącego przyporządkowano do kategorii C. Z wydanego orzeczenia nie wynika w żaden sposób, z jakich względów uznano, że cukrzyca powoduje u skarżącego całkowitą niezdolność do służby, a nie zdolność do służby z ograniczeniami. Poprzestanie przez organ na wskazaniu, że chory na cukrzycę jest niezdolny do służby Policji z powodu obciążeń jakie są związane z pracą policjantów Sąd ocenił jako ogólnikowe i nieodnoszące się do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wskazał, że możliwość zaliczenia chorych na cukrzycę typu II policjantów do kategorii "B" oznacza w praktyce, że komisja lekarska - biorąc pod uwagę dotychczas zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko - ma za zadanie rozstrzygnąć, czy stopień zaawansowania choroby, jej objawy, skutki a także rokowania co do poprawy zdrowia danej osoby, umożliwia jej pełnienie służby na innym stanowisku. W przedmiotowej sprawie komisja lekarska – w ocenie Sądu - nie wyjaśniła z jakich względów skarżący nie nadaje się do służby na żadnym stanowisku jako funkcjonariusz Policji. Sąd wskazał, że skarżący ma obecnie [...] lata, leczy się na cukrzycę typu II od stosunkowo niedawna, być może niewłaściwe, na co wskazywały utrzymujące się podwyższone poziomy glikemii, których przy nieodpowiedniej, bogatej w cukier diecie, nie są w stanie wyrównać przyjmowane przez skarżącego leki doustne. Zbadanie ww. okoliczności nie należało jednak do kompetencji Sądu, ale właściwej komisji lekarskiej, która posiadała specjalistyczną wiedzę w zakresie objawów, skutków, zagrożeń oraz oceny stosowanej terapii poszczególnych chorób wewnętrznych i wpływu tych czynników na zdolność do służby w Policji. Sąd podkreślił, iż w procedurze ustalania stanu zdrowia funkcjonariuszy orzeczenie Komisji Lekarskiej MSW jest ostateczne i lekarze orzecznicy pracujący w tej Komisji stanowią ostateczny autorytet orzeczniczy w sprawach medycznych – oceny stanu zdrowia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. D. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2014 r. poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. jako wzajemnie ze sobą powiązane, poprzez zaniechanie zastosowania środków przewidzianych w ustawie, tj. art. 135 P.p.s.a., w konsekwencji czego w wyniku wydanego wyroku doszło jedynie do uchylenia orzeczenia OKLMSW w [...] z [...] czerwca 2015 r., gdy tymczasem Sąd powinien- zważywszy na uznanie za uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. uchylić również orzeczenie WKLMSW w [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], co wynikało wprost z treści uzasadnienia wydanego wyroku; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia części dotyczącej ustalenia niezdolności do służby w Policji orzeczenia WKLMSW w [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], pomimo uznania przez Sąd w uzasadnieniu za słuszny zarzut skarżącego opartego na podstawie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji, mimo iż dostrzegł wady kwalifikowane kontrolowanych orzeczeń komisji obu instancji, skutkujące co do zasady brakiem możliwości poddania kontroli legalności wydanych wobec skarżącego orzeczeń, ograniczył się jedynie do uchylenia orzeczenia komisji lekarskiej II instancji, pozostawiając w obrocie prawnym orzeczenie I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wszystkie wskazane w niej zarzuty okazały się nieskuteczne. W ramach podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia powyższych zarzutów wynika jednak, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 135 P.p.s.a., który to przepis nie został zastosowany przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w odniesieniu do orzeczenia Komisji Lekarskiej I instancji. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przywołanego przepisy wynika, że rozpoznając skargę na decyzję ostateczną i nie będąc związanym granicami tej skargi, sąd administracyjny może objąć orzekaniem także decyzję organu pierwszej instancji poprzedzającą tę zaskarżoną decyzję. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika bowiem, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżone do sądu - aktów (czynności) organu administracji wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (np. trzeba by dodatkowo uruchamiać postępowanie nadzwyczajne w celu wzruszenia jakiegoś aktu). Wzruszenie - wraz z zaskarżonym aktem (decyzją, postanowieniem) podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego można z kolei uzasadnić potrzebą przyspieszenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, że wskazanie na naruszenie powyższego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego. Przepis ten stanowi bowiem uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 1 października 2008 r., II FSK 1726/07, 24 września 2015 r., I GSK 73/14, 27 stycznia 2016 r., II FSK 1979/15, 25 października 2016 r., II OSK 117/15; tak też /w:/ R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2013, s. 559, p.11). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy zważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja, do której odnosi się przepis art. 135 P.p.s.a. Dla końcowego załatwienia sprawy nie zachodziła bowiem konieczność wyeliminowania z obrotu także orzeczenia Komisji Lekarskiej I stopnia. Zważyć bowiem należy, że podstawą uchylenia zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej ustalenia niezdolności do służby w Policji były zastrzeżenia Sądu I instancji w stosunku do uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...]. W uzasadnieniu tym nie wskazano mianowicie, z jakich względów uznano, że stwierdzona u skarżącego cukrzyca typu II powoduje całkowitą niezdolność skarżącego do służby, a nie tylko niezdolność do służby z ograniczeniami. Nie wyjaśniono w nim dlaczego skarżący nie nadaje się do służby jako funkcjonariusz Policji na żadnym stanowisku. Wyeliminowanie tych nieprawidłowości jest możliwe w postępowaniu przed organem II instancji, który także – zgodnie z art. 46 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – może przeprowadzić niezbędne badania lub zlecić przeprowadzenie dodatkowych badań lekarskich. Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji stwierdził brak uzasadnienia orzeczenia organu I instancji, ale dla końcowego załatwienia sprawy, czyli ustalenia czy skarżący jest zdolny do służby w Policji, Sąd nie uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu także orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...]. Skoro jest to uprawnienie Sądu, któremu nie odpowiada uprawnienie skarżącego do żądania objęcia zakresem orzekania innych aktów wydanych w granicach danej sprawy, to nieskorzystanie z przewidzianych przepisem art. 135 P.p.s.a. uprawnień, nie stanowi naruszenia prawa przez Sąd. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.