II OSK 804/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1921/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta Katowice zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa układu drogowego, placów publicznych, torowiska tramwajowego oraz infrastruktury technicznej w strefie Rondo – Rynek dla przedsięwzięcia "Przebudowa strefy śródmiejskiej miasta Katowice". Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wniosek z dnia 2 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. złożyło [...] sp. z o. o. w W. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r., ale Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił ją w całości oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2671/13 oddalił, uznając, że wniosek powinien być rozpatrywany przez właściwego ministra. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną. Jak podkreślił Minister, zarzut naruszenia art. 24 i art. 25 K.p.a. nie mieści się w katalogu przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a ewentualne naruszenie tych przepisów mogłoby być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym, w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Niezależnie jednak od tego, organ wskazał, że kwestia prawidłowości orzekania przez starostę, którego funkcję w miastach na prawach powiatu pełni prezydent miasta, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowych była już wielokrotnie poruszana w orzecznictwie, gdzie podkreślano, że nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w przypadku, gdy przedmiot sprawy pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu działającego jako starosta na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. od rozpoznania przedmiotowej sprawy prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Nadto jako niezasadny oceniono zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] sp. z o.o., domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 25 K.p.a. oraz art. 147 zd. 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie prawidłowo wszczął i prowadził Minister Infrastruktury i Rozwoju jako organ wyższego stopnia, skoro decyzja Prezydenta Miasta Katowice została utrzymana w mocy przez Wojewodę Śląskiego. W tym też zakresie organ uwzględnił stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. W ocenie Sądu inwestor złożył wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaopiniowany przez właściwe organy i zawierający wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami kompletną dokumentację. Inwestor do wniosku złożył m. in. projekt budowlany wraz z mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi i z jednostkowymi mapami zawierającymi projekty podziału nieruchomości sporządzonymi zgodnie z odrębnymi przepisami, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Badana decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2011 r. czyni zadość art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zatwierdzony projekt obejmuje drogi klasy powiatowej i gminnej, a to w celu rozbudowy i dostosowania do warunków technicznych istniejącego układu drogowego z przeznaczeniem na obsługę ruchu lokalnego, obsługę zabudowy sąsiadującej z ulicami oraz utrzymanie bezpieczeństwa pożarowego. Stąd też wniosek złożył zarządca dróg publicznych w Katowicach – Prezydent Miasta Katowice, a działała w jego imieniu prawidłowo umocowana osoba. W tym też zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 25 K.p.a., Sąd stwierdził, że wskazują one nie tyle na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) bądź z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co na (ewentualnie) przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że przepisy o wyłączeniu organu mają charakter wyjątku od zasady rozstrzygnięcia sprawy przez organ, którego właściwość do rozpoznania sprawy wynika z przepisu ustawy i jako przepisy wyjątkowe nie mogą być one interpretowane rozszerzająco. Dokonanie wadliwego, nieznajdującego oparcia w ustawie wyłączenia organu wywołuje daleko idące skutki proceduralne, zaś wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyn niewymienionych w art. 25 K.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości, i to dopiero skutkuje nieważnością wydanej przez taki (nieuprawniony) organ decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W odniesieniu natomiast do przepisów postępowania za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6 – 11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową jak i mającego wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zarzucane z kolei naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji wyczerpują przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowane decyzje z dnia [...] października 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. nie mają wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] sp. z o. o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu właściwszym trybem na załatwienie sprawy był tryb wznowieniowy, pomimo tego organ nie wszczął takiego postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnie wywodzi, iż organ ma jedynie prawo, a nie obowiązek wszczynania takiego postępowania. I o ile organ może, lecz nie musi takie czynności podjąć, gdyż, jak wywodzi Sąd cyt: "brak jest przepisu prawa, który nakazywałby organowi wszczęcie", to jednakże z art. 145 § 1 pkt b P.p.s.a. wynika obowiązek Sądu uchylenia takiej decyzji, jeśli Sąd doszuka się takiej podstawy. 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z. art 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i 25 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Decyzja Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...] października 2011 r. jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna z mocy prawa. Utrwalonym jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż organy winny z urzędu przestrzegać swojej właściwości, gdyż przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Zaś, każdego rodzaju naruszenie właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. 3. art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a. w zw. z art. 147 zd. 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wobec przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za błędnie skonstruowany a przez to również uniemożliwiający kontrolę kasacyjną należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, jej autor obowiązany jest do takiego ich przedstawienia, które nie będą zmuszały sądu kasacyjnego do samodzielnego ich precyzowania, poprawiania lub nawet poszukiwania. Niedotrzymanie tego warunku powoduje niemożność rozpatrzenia takiego zarzutu, skoro nie przedstawiono prawidłowo podstawy prawnej, której miałby uchybić Sąd pierwszej instancji. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż autor kasacji, wskazując na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania nie wymienił tejże podstawy. Ponadto zauważyć trzeba, że podstawa ta nie pozwala na określenie – jak to ujęła skarżąca Spółka – "właściwszego trybu załatwienia sprawy", bowiem wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji na tejże podstawie wymagałoby wystąpienia podstaw wznowieniowych w kontrolowanym przez sąd administracyjny postępowaniu, a więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a nie w stosunku do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Samo zresztą określenie "właściwszego trybu" odnosiło się do ustalenia, w jakim postępowaniu nadzwyczajnym można było ocenić argumentację formułowaną przez stronę skarżącą i w tym zakresie rację miał Sąd pierwszej instancji, że ewentualne podstawy z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz z art. 25 K.p.a. mogły zostać ocenione jedynie w ramach podstawy do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., do których to podstaw przepis ten zresztą literalnie się odnosi. Postępowania nadzwyczajne, jak wielokrotnie podkreślano tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamienne, czy też łącznie. Naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do zaistnienia w odniesieniu do takiego trybu postępowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na co również słusznie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji. Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 1, 4 i art. 25 K.p.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 147 zdanie pierwszej K.p.a. Podzielić należało ocenę, że wszczęcie postępowania z urzędu – w tym również jego wznowienie – jest prawem organu i żaden z przepisów K.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.