II OSK 738/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy E.M. po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 586/15 w sprawie ze skargi Prokuratora [...] w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 586/15, w sprawie ze skargi Prokuratora [...] w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej uchylił zaskarżone postanowienie. WSA w Gliwicach wskazał, że przedmiotem kontroli było w niniejszej sprawie postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2015 r., którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej PINB) z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wymierzające na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej Prawo budowlane, [...] S.A. (jako następcy prawnemu [...]) karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej i umorzono postępowanie w sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej. Sąd pierwszej instancji ocenił, że zasadnie wskazano w skardze, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. Wbrew stanowisku przyjętemu przez [...]WINB postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, a postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu zostało skierowane do właściwego podmiotu. Niewątpliwie [...] S.A. jest następcą prawnym [...] S.A. a ta ostatnia spółka powstała w wyniku przekształcenia (w istocie – zmiany nazwy) [...] S.A. Okoliczność ta została bezspornie wykazana przez organ I instancji i nie była nigdy przez strony kwestionowana. Zatem nieuzasadnione jest stanowisko [...]WINB, zgodnie z którym postanowienie o nałożeniu kary zostało skierowane wprawdzie do następcy prawnego bezpośredniego inwestora, to jednak nie do podmiotu który przystąpił do nielegalnego użytkowania. Sąd wskazał, że [...] S.A., zgodnie z art. 494 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2017.1577 j.t.), dalej k.s.h., wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki [...] S.A. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, [...] zawiadomiła PINB dla miasta R. o zakończeniu budowy linii kablowej oraz stacji transformatorowej w dniu [...] października 2012 r. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane [...] października 2014 r. Zatem od dokonanego zgłoszenia upłynęły dwa lata a w świetle art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 201 ze zm.), dalej ustawa Ordynacja podatkowa, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 powołanej ustawy, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Mając powyższe na uwadze, WSA w Gliwicach dokonał ustalenia od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia. Podzielono w tym względzie stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09, że "złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 Prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary". WSA w Gliwicach wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy - trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku. Zatem niezasadny jest zarzut podnoszony przez uczestnika postępowania, że upłynął trzyletni termin, w którym organ nadzoru budowlanego mógł wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W opinii WSA, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący braku pouczenia inwestora o obowiązku dokonania zgłoszenia, bowiem wbrew twierdzeniom uczestnika decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r. w pkt 4 zawiera stosowane pouczenie. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła przebudowy istniejącej linii, lecz była budową nowej linii o czym świadczy zarówno jej przebieg, który nie pokrywał się w całości z przebiegiem istniejącej linii energetycznej, jak i fakt budowy nowego obiektu kubaturowego w postaci stacji transformatorowej. Zasadnie zatem organ przyjął, że zakres robót budowlanych, które wykonał inwestor, wykracza poza ustawową definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nie budziły również zastrzeżeń Sądu ustalenia organów co do momentu przystąpienia do użytkowania spornego obiektu. Niewątpliwie, zarówno protokół odbioru technicznego z dnia [...] grudnia 2009 r., jak i opinia dotycząca przeprowadzonych prób napięcia z dnia [...] marca 2010 r., wpisy z dziennika budowy oraz zeznania świadków, potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości fakt, że do użytkowania obiektu liniowego przystąpiono przed formalnym zgłoszeniem zakończenia jego budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gliwicach wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w K. zaskarżając w całości niniejszy wyrok. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia: 1) art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do błędnego adresata (skarżącej) zamiast [...] S.A., albowiem to ten podmiot przystąpił do użytkowania sieci transformatorowej; 2) art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem z uwagi na wykreślenie inwestora/ sprawy nielegalnego przystąpienia do użytkowania ([...]) nie można powyższej kary nałożyć na inny podmiot ([...]), co oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) przepisu art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na następcę prawnego inwestora (skarżącą) można nałożyć karę pieniężną za nielegalne użytkowanie budynku przez inwestora ([...] S.A.) pomimo tego, że to inwestor, a nie skarżąca przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie przewidują sukcesji generalnej w zakresie deliktów administracyjnych (nieterminowego zawiadomienia organu administracji o zakończeniu budowy), następców prawnych stron procesu budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie przewidują sukcesji generalnej w odniesieniu do kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania budynków; 2) przepisu art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że sporna inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, a tym samym poprzez błędne ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na obciążenie Skarżącej karą z tytułu nielegalnego użytkowania sieci. 3) przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wobec braku podstaw do zakwalifikowania inwestycji jako nowej budowy, a co za tym idzie wobec braku obowiązku wystąpienia o pozwolenie na budowę istniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej tytułem nielegalnej sieci energetycznej, w której skład wchodzą linie kablowe energetyczne średniego i niskiego napięcia wraz ze stacją transformatorową [...] położonych na działkach przy ul. [...] w R.; 4) przepisu art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne (Dz. U. z 1997 r., nr 54, poz. 348), dalej ustawa Prawo energetyczne, poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca (przedsiębiorstwo energetyczne) jest zobowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych; 5) przepisu art. 6b ustawy Prawo energetyczne poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca tylko w ściśle określonych przypadkach może wstrzymać dostarczanie energii elektrycznej swoim odbiorcom, a przepisy ustawy Prawo energetyczne nie przewidują, aby możliwe było wstrzymanie dostarczania energii elektrycznej do czasu otrzymania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub upływu terminu do wyrażenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego; 6) przepisu art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, że operator systemu dystrybucyjnego - jakim jest skarżąca, jest odpowiedzialna za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny, z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczania energii elektrycznej i jakości jej dostarczania oraz we współpracy z operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w obszarze koordynowanej sieci 110 kV; 7) przepisów art. 21 § 1 punkt 1 i 2 oraz art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania, którą nałożył organ administracji na skarżącą nie uległa przedawnieniu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; rozpoznanie skargi w razie zaistnienia tylko przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (w rozpatrywanym przypadku sieci energetycznej, w której skład wchodzą linie kablowe energetyczne średniego i niskiego napięcia wraz ze stacją transformatorową [...]) jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59 g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1. Stosownie do dyspozycji art. 59 g ust. 5 w zw. z art. 59 g ust. 1 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor przystąpił w dniu 28 grudnia 2009 r. do użytkowania inwestycji - sieci energetycznej, w której skład wchodzą linie kablowe energetyczne średniego i niskiego napięcia wraz ze stacją transformatorową [...], bez uprzedniego wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Wobec tego trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowej, rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2010 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2012 r. Postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej zostało wydane przez organ pierwszej instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w dniu [...] października 2014 r., a postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie w sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej w dniu [...] stycznia 2015 r. Jak wynika z powyższego, działania organów administracyjnych w zakresie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej powinny zostać przeprowadzone do końca 2012 r. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą nr 4 Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z dnia [...] lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, wszelkie działanie władz administracyjnych przeciwko postępowaniu niezgodnemu z obowiązującymi normami należy podejmować w rozsądnym terminie (within a resonable time). Podjęcie działań niemalże po 5 latach po przystąpieniu do użytkowania z pewnością tego kryterium nie spełnia. W związku z powyższym rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. jest zgodne z prawem, pomimo wskazania przez organ innej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania niż powyżej wskazano. Trafnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że zasadny okazał się wywołujący najdalej idące skutki zarzut przedawnienia zbędna stała się ocena zasadności pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznał skargę Prokuratora [...] w K. z dnia [...] maja 2015 r. Skargę tę oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym, że postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie zainicjował prokurator, działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (uchwała 7 s. NSA z dnia 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, nr 6, poz. 95).