II SA/Gl 586/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę linii kablowych energetycznych średniego i niskiego napięcia wraz ze stacją transformatorową na parcelach o numerach wskazanych w decyzji, położonych w R. przy ul. [...]. W decyzji tej określił kategorię obiektu budowlanego (XXVI) i zawarł w pkt 3 pouczenie, że inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie, natomiast zgodnie z pouczeniem w pkt 4 jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Adresatem pozwolenia na budowę była [A] S.A. z siedzibą w G. W dniu 20 marca 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. pismo Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki dotyczące nielegalnego użytkowania obiektów należących do [B]S.A. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. działając na podstawie art. 57 ust.7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) wymierzył [B] S.A. (jako następcy prawnemu [A]) karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej w której skład wchodzą linie kablowe energetyczne średniego i niskiego napięcia wraz ze stacją transformatorową R166 R. [...] w wysokości 60.000 zł. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że zarówno z opisu technicznego oraz planu zagospodarowania działek, jak i zeznań uczestników procesu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja polegała na realizacji nowego obiektu kubaturowego – stacji transformatorowej, nowego złącza oraz nowych linii kablowych, których przebieg nie pokrywał się z wcześniej istniejącymi liniami kablowymi. W tej sytuacji organ zakwalifikował te roboty jako budowę nowego obiektu liniowego a nie jego przebudowę. Organ zwrócił uwagę, że inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy 4 października 2012 roku, zatem do użytkowania mógł przystąpić dopiero po upływie 21 dni tj. 25 października 2012r. Natomiast faktycznie do użytkowania przystąpił przed tą datą, co wprost wynika z protokołu odbioru technicznego z dnia 28 grudnia 2009r. a więc użytkował obiekt bez zgłoszenia od 2009 roku do 2012 roku, co stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego i uzasadnia (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ wykluczył również, że w sprawie doszło do przedawnienia karalności czynu wskazując, że bieg terminu przedawnienia należy liczyć od dnia zgłoszenia zakończenia budowy. Zażalenie na to postanowienie złożyła spółka [B]S.A. Oddział w G. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie uległa przedawnieniu. Nadto zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 80 kpa ( brak informacji o wszczęciu postępowania, brak informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów). Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w świetle stanu faktycznego sprawy istniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji transformatorowej oraz art. 4 ust.1, art. 6b i art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz. U. nr 54, poz. 348 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca tylko w ściśle określonych przypadkach może wstrzymać dostarczenie energii elektrycznej oraz, że jest odpowiedzialna za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczenia energii elektrycznej oraz jest zobowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci w sposób ciągły i niezawodny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak; [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 i art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.267 z późn. zm. dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej. W uzasadnieniu wskazał, że podmiotem na który należało nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu powinien być ten podmiot, który faktycznie przystąpił do jego użytkowania tj. [A] S.A. W konsekwencji organ I instancji skierował postanowienie do niewłaściwego adresata, a ponieważ spółka [A] został wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podmiotu na który można by nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Apelacyjny w K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.105 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Nadto naruszenie prawa materialnego polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni art. 54 i art. 57 ust.7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że [B] S.A. nie może ponosić konsekwencji deliktu administracyjnego swojego poprzednika prawnego. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że dopiero złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy informuje organ o zakończeniu budowy przez inwestora i daje możliwość ustalenia czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Dlatego też data złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy decyduje o ustaleniu początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Prokurator wskazał również, że zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym [B] S.A. poprzednio [A] S.A. jest podmiotem, którego majątek został przejęty przez [B]S.A. w tej sytuacji zgodnie z art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółka przejmująca przejmuje z dniem połączenia wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. W tej sytuacji zdaniem skarżącego nie zaistniała w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie było prawidłowe. W odpowiedzi na skargę WINB podzielił zarzuty zawarte w skardze i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowego prokurator wnosił i wywodził jak w treści skargi, z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania [B] S.A. w K. Oddział w G. wnosił i wywodził jak w treści zażalenia wskazując, że nie zgadza się z przyjętą przez organ interpretacją, że jest to nowa inwestycja, ponieważ przebieg linii energetycznej jest identyczny z wcześniejszą linią i tylko w niektórych punktach nieznacznie odbiega od dotychczasowego przebiegu. Zakwestionował również moment przystąpienia do użytkowania i poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Zwrócił również uwagę, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawarto pouczenia o zgłoszeniu zakończenia budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. którym uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art.105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zatem dopuszczalną formą rozstrzygnięcia, zgodnie z omawianym przepisem, jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie albo orzeczenie co do istoty sprawy (decyzja reformacyjna) bądź też umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Prawidłowość takiej wykładni w stosunku do decyzji znajduje swój wyraz w piśmiennictwie (zob. M.Jaśkowska, A.Wróbel. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, LEX, 2013). Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przy czym przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. "Przepis art. 138 będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 1547/92, Prokuratura i Prawo, 1995, nr 3, s. 76 i n.). Natomiast przyjętą przez organ odwoławczy podstawą prawną umorzenia postępowania przed organem I instancji był art.105 k.p.a. który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05 dostępny na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Z kolei w świetle art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". W ocenie składu orzekającego zasadnie wskazano w skardze, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Wbrew stanowisku przyjętemu przez WINB postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, a postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu zostało skierowane do właściwego podmiotu. Niewątpliwie [B]S.A. jest następcą prawnym [B] S.A. a ta ostatnia spółka powstała w wyniku przekształcenia (w istocie – zmiany nazwy) [A] S.A. Okoliczność ta została bezspornie wykazana przez organ I instancji i nie była nigdy przez strony kwestionowana. Zatem nieuzasadnione jest stanowisko WINB zgodnie z którym postanowienie o nałożeniu kary zostało skierowane wprawdzie do następcy prawnego bezpośredniego inwestora, to jednak nie do podmiotu który przystąpił do nielegalnego użytkowania. Wskazać w tym miejscu należy, że [B]S.A., zgodnie z art. 494 Kodeksu spółek handlowych wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki [A] S.A. [B]zawiadomiła PINB dla miasta R. o zakończeniu budowy linii kablowej oraz stacji transformatorowej w dniu 4 października 2012r. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane [...] 2014r. Zatem od dokonanego zgłoszenia upłynęły dwa lata a w świetle art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 powołanej ustawy, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Szczególnego rozważenia wymaga ustalenie, od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia, wymienione powyżej. W wyroku z dnia 8 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1853/09 (LEX nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę tego zagadnienia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary". Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko. W sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, o której mowa, rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku. Zatem niezasadny jest zarzut podnoszony przez uczestnika postępowania, że upłynął trzyletni termin w którym organ nadzoru budowlanego mógł wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący braku pouczenia inwestora o obowiązku dokonania zgłoszenia, bowiem wbrew twierdzeniom uczestnika decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. w pkt 4 zawiera stosowane pouczenie. Sąd podziela natomiast stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła przebudowy istniejącej linii, lecz była budową nowej linii o czym świadczy zarówno jej przebieg, który nie pokrywał się w całości z przebiegiem istniejącej linii energetycznej, jak i fakt budowy nowego obiektu kubaturowego w postaci stacji transformatorowej. Zasadnie zatem organ przyjął, że zakres robót budowlanych które wykonał inwestor wykraczają poza ustawową definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nadto nie budzą zastrzeżeń Sądu ustalenia organów co do momentu przystąpienia do użytkowania spornego obiektu. Niewątpliwie zarówno protokół odbioru technicznego z dnia [...] 2009r., opinia dotycząca przeprowadzonych prób napięcia z dnia [...] 2010r., wpisy z dziennika budowy oraz zeznania świadków, potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości fakt, że do użytkowani obiektu liniowego przystąpiono przed formalnym zgłoszeniem zakończenia jego budowy. Mając na uwadze, że postanowienie WINB z dnia [...] r. narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm. ) uchylił zaskarżone postanowienie.