II SA/Ol 1028/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015r. sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. Ś. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej jako Kolegium ) z dnia "[...]", znak: "[...]", którym po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Kolegium z dnia ‘[...]", znak: ‘[...]’ o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie skargi E. Ś. z dnia "[...]" w sprawie ostatecznego postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia ‘[...]", znak: ‘[...]", o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie ‘[...]", gmina ‘[...]" oznaczonej jako działka nr ‘[...]", uchyliło w całości postanowienie będące przedmiotem zażalenia. Postanowienie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia ‘[...]’, znak:"[...]", upoważnienia Wójta Gminy ‘[...]", działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015r., poz. 782 j.t. – dalej jako u.g.n. ) pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ‘[...]’ o pow. "[...]’, położonej w obrębie geodezyjnym "[...]", gmina "[...]" i zapisanej w księdze wieczystej "[...]’, będącej własnością Gminy "[...]" na nowo utworzone działki zgodnie z przedłożonym do wniosku wstępnym projektem podziału, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszego postanowienia. W dniu "[...]" wpłynął do Kolegium wniosek E. Ś. o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia ‘[...]" opiniującego wstępny projekt podziału działki nr "[...]", obręb ‘[...]". Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. podając, że zaopiniowany powyższym postanowieniem podział narusza art. 93 ust. 1, 2 i 3 i art. 94 u.g.n. Postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia ‘[...]" opiniującego projekt podziału działki nr ‘[...]’, obręb ‘[...]" wskazując, że E. Ś. nie przysługuje legitymacja procesowa do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia, jako, że nie posiada żadnego tytułu prawnego, w tym prawa własności czy ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału oznaczonej jako działka nr "[...]", obręb "[...]". Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w orzeczeniem Kolegium postanowieniem z dnia "[...]", znak; "[...]", utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" podzielając poczynioną w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/OI 162/14 oddalił skargę E. Ś. na postanowienie Kolegium z dnia ‘[...]". W dniu "[...]" do Kolegium wpłynęła skarga E. Ś. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" opiniującym projekt podziału działki nr ‘[...]", obręb "[...]", ewentualnie stwierdzenie jego nieważności, czy też jego uchylenie w oparciu o art. 235 § 1 k.p.a. Precyzując żądanie, na wystąpienie Kolegium zawarte w piśmie z dnia "[...]" E. Ś. podał, że wnosi o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia ‘[...]". Jako postawę prawną wskazał art. 156 § 1 pkt 1, 2, 6 i 7 k.p.a. dodając, że wspomniane postanowienie rażąco narusza prawa nabyte wynikające z ustaw do drogi wewnętrznej. Kolegium postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]", powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku E. Ś. o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy "[...]’ z dnia ‘[...]" opiniującego projekt podziału działki nr 18, obręb Czyńcze. Podało, że art. 235 k.p.a. odnosi się tylko do decyzji, a zatem swym zakresem nie obejmuje postanowień. Rozpatrując wniosek E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium skarżonym postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]" uchyliło własne postanowienie z dnia "[...]" uznając, że w sprawie E. Ś. nie powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., lecz skarżący powinien uzyskać zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi stosownie do art. 238 k.p.a. W ocenie Kolegium rzeczywistą podstawą prawną skargi nie jest bowiem przywołany art. 235 k.p.a., ale ogólniejszy przepis, tj. art. 227 k.p.a. Uzasadniając powyższe Kolegium uznało, że przedmiot wniesionej skargi mieścił się w pojęciu naruszenia praworządności i interesów skarżącego, o których mowa w przywołanym art. 227 k.p.a., a tym samym sprawa powinna być procedowana w trybie przepisów o skargach, a nie w oparciu o unormowania o ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym. W skardze E. Ś. wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia zakwestionował stwierdzenie Kolegium o braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej uchylenie podając, że kwestionowanie części uzasadnienia postanowienia miały jedynie charakter informacyjny i celem ich zamieszczenia było bezpośrednie udzielenie odpowiedzi na złożoną skargę powszechną wraz z oceną procesową kontrolowanego w trybie remonstracyjnym własnego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innej przyczyny niż w niej podniesiona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium z dnia "[...]" uchylające własne postanowienie z dnia "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" opiniującym wstępny projekt podziału działki nr "[...]’, obręb "[...]". Materialną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 227 k.p.a., a nie art. 235 k.p.a. ( co do zasady ), jak uznało Kolegium w badanym postanowieniu z dnia "[...]". Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138. Z kolei w myśl art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Oznacza to, że postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego ani szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa ani wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., I FSK 1629/12, LEX nr 1239170. Zatem art. 235 § 1 k.p.a., podobnie jak art. 233 i 234, przyjmuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym. Przedmiotem skargi będą również czynności określone w art. 233 i 234. W tych jednak przypadkach skarga nie uruchomi samoistnego, odrębnego postępowania skargowego, lecz zostanie potraktowana jako odpowiednio przysługujący wniosek czy żądanie. Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99, Lex nr 78.924). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nadto stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, a zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego III SA 729/84 z dnia 7 grudnia 1984 r. - ONSA 1984 nr 2 poz. 117). Rozstrzygające znaczenie ma przy tym wola strony (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2425/13, LEX nr 1499818. Statuowanym powyżej zasadom Kolegium sprostało. Mianowicie Kolegium pismem z dnia "[...]" wystąpiło do E. Ś. o sprecyzowanie tryby wskazanego w art. 235 k.p.a., w oparciu o który domaga się weryfikacji ostatecznego postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". Stanowisko adresata wyłożone w piśmie z dnia "[...]" ( data wpływu ) było klarowne, tj. żądał oceny powyższego orzeczenia w trybie instytucji nieważności postępowania wskazując jednocześnie przesłanki owej nieważności. W rezultacie powyższego Kolegium postanowieniem z dnia "[...]", w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności żądanego przez E. Ś. postanowienia uznając, że art. 235 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania do postanowień. Prezentowane stanowisko Sąd w składzie orzekającym podziela. Dodatkowo uzasadnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09 podkreślił, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., II OSK 1087/11 LEX nr 1234059).wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Prezentowany pogląd Sąd orzekający w pełni podziela. W niniejszej sprawie istnieje tożsamość zarzutu eksponowanego przez skarżącego zarówno w postępowaniu zakończonym postanowieniem Kolegium z dnia "[..]", jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonym postanowieniem Kolegium z dnia "[...]" i wreszcie zawartym w skardze na powyższe orzeczenie zakończone wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 kwietnia 2014r. oddalającym skargę na wspomniane postanowienie Kolegium z dnia "[...]". W świetle powyższego to właśnie przywołany wyrok powinien stanowić jedyną i wystarczająca podstawę rozstrzygnięcia Kolegium z dnia "[...]" uzasadniającą zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i czyniącą ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu przywołanego przepisu niedopuszczalnym. Powyższe wynika z art. 170 p.p.s.a. wskazującym, że orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Uznać więc należy, iż orzekający w sprawie tut. Sąd w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014r. rozważył okoliczności (podstawy) odnoszące się do wskazywanej przez skarżącą przesłanki nieważnościowej i przesłanki tej nie stwierdził. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organu administracji oznacza przy tym, że jest on zobowiązany przyjmować, iż dana kwestia prawa kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Skoro, jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, złożony przez skarżącego drugi wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia nie zawierał zmian w stosunku do uprzednio złożonego i rozpoznanego wniosku, w żaden sposób nie wpływające przy tym na dokonaną już ocenę postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", zatem, jako trafne ocenić należało stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia "[...]", iż brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania kwestii legalności tegoż postanowieniai. Prawidłowo też w sprawie zastosowany został art. 61a k.p.a. Natomiast powyższej oceny nie sposób odnieść do skarżonego postanowienia Kolegium z dnia "[..]". Otóż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym z zachowaniem ustawowego terminu, E. Ś. jednoznacznie wskazał, że skargę złożył w trybie art. 235 k.p.a. dodając, że tryb(y) tegoż postępowania wstępnie wyznaczone zostały wystąpieniem Kolegium zawartym w piśmie z dnia "[...]". Dodał, że postanowienie, którego domaga się stwierdzenia nieważności, narusza art. 140 i art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2014r., poz. 121 j.t. – dalej jako kc ). W tej sytuacji uznanie skarżonym postanowieniem, że w sprawie w istocie mamy do czynienia ze skargą powszechną, o której mowa w art. 227 k.p.a., z przyczyn powyżej podanych w sposób oczywisty nie było uprawnione, bowiem intencja E. Ś. historycznie podnoszoną nie tylko w postępowaniu zwykłym, ale również w trybach nadzwyczajnych nie ograniczających się tylko do instytucji nieważności była i pozostała klarowna. Mianowicie skutek postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" opiniującego projekt podziału działki nr ‘[...]’, obręb "[...]" perspektywicznie utrudni mu – w jego ocenie - dostęp do drogi publicznej z jego nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką, do którego postanowienie opiniujące się odnosi. Można zatem rzecz, że rzeczone postanowienie opiniujące w przyszłości może spowodować stan braku odpowiedniego w rozumieniu art. 145 § 1 kc dostępu do drogi publicznej. Owe żądanie jest nazbyt czytelne, historycznie podnoszone w wielu odsłonach postępowań jurysdykcyjnych, a ostatnio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia "[...]". W tej sytuacji uznanie przez Kolegium, że mamy do czynienia ze skargą powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a. w sposób oczywisty nie chroni interesu prawnego skarżącego, skoro odbiera mu prawo ponownej weryfikacji jego sprawy administracyjnej w postępowaniu jurysdykcyjnym, jako, że immamentną cechą postępowania skargowego jest brak weryfikacji zajętego stanowiska w trybie administracyjnym ( art. 238 k.p.a. ), nie wspominając o braku możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Czytelność żądania E. Ś. przejawia się w tym, że nie było ( jest ) jego intencją skarga na niewłaściwe w rozumieniu art. 227 k.p.a. wykonywanie zadań przez Wójta Gminy "[...]", ale że skutek jego ( wójta ) jurysdykcyjnego poczynania wkracza w sferę jego interesu prawnego wywodzonego z instytucji prawa własności. W tym zaś rozumieniu jego żądanie ( deklarowany interes prawny ) czyni zeń sprawę indywidualną w rozumieniu art. 233 k.p.a. ( per analogia art. 235 k.p.a. ). Co więcej, nawet zakładając, że w sprawie pozostałyby, nawet po wyczerpaniu inicjatywy organu w trybie art. 9 k.p.a., nie dające się jednoznacznie zakwalifikować wątpliwości co do zakresu i istoty żądania wnioskodawcy - co w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miało miejsca z przyczyn powyżej zdefiniowanych - to mając na uwadze pierwszeństwo trybów jurysdykcyjnych ( art. 233 k.p.a. – art. 235 k.p.a. ) przyjęcie, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb ogólnoskargowy winno być zarezerwowane tylko i wyłącznie do sytuacji jednoznacznie klarownych co do żądania nie dopuszczających jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Potwierdzeniem powyższego jest sytuowane art. 235 k.p.a. domniemanie niewzruszalne trybów jurysdykcyjnych kosztem postępowania skargowego, czego dowodem jest zwrot " (...) uważa się zależnie od jej treści za żądanie (...) ". Identyczny rodzaj domniemania zawarty jest w art. 233 k.p.a. i art. 234 pkt 1 k.p.a. jako wynikający ze zwrotów odpowiednio " (...) powoduje wszczęcie (...)" i " (...) podlega rozpoznaniu (...) ". Reasumując czytelność żądania E. Ś. zawarta w jego piśmie z dnia "[...]" złożonym w okresie " zażaleniowym ", po uprzednim zdiagnozowaniu przez Kolegium rodzaju postępowań jako zakreślonych art. 235 k.p.a. czyniła zeń wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego historia postępowań jurysdykcyjnych inicjowanych przez skarżącego jest uprawdopodobnieniem, a dyrektywa interpretacyjna ( domniemanie niewzruszalne ) z art. 235 k.p.a. jednoznacznym dowodem. Z tego powodu, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.