IV SA/Wa 1221/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. G., dalej skarżącego, na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] orzekającej o zmianie użytku i klasy gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w S. gmina K. w ten sposób, że dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RV, PsV i Lz zmieniono się na kontur klasyfikacyjny LsIV, który został włączony do przyległego konturu LsIV" - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., (rok błędnie oznaczony – powinno być 2013r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] orzekającej o zmianie użytku i klasy gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w S. gmina K. w ten sposób, że dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RV, PsV i Lz zmienił na kontur klasyfikacyjny LsIV, który został włączony do przyległego konturu LsIV. Zdaniem organu skarżącemu nie przysługuje przymiot strony gdyż nie jest właścicielem działki której dotyczyła zmiana i nie wykazał aby posiadał interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...].10.2009r. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu zażalenia stwierdził, co następuje. Jak wynika wypisu z rejestru gruntów z dnia 30 września 2009 r. właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], obręb S., jest J. H. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący nie posiada żadnych praw do działki ewidencyjnej nr [...], zatem zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że nie służy mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie rodzaju użytku gruntowego występującego na tej działce. Zmiana użytku i klasy gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] nie ogranicza prawa skarżącego do zabudowy jego działki. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków odnoszące się do określenia użytków gruntowych odzwierciedlają jedynie faktyczny sposób zagospodarowania terenu, nie przesądzają o sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej. Aby wykazać swój interes prawny w sprawie należałoby wskazać na konkretny przepis prawa, inaczej można mówić jedynie o interesie faktycznym a takiego w niniejszej sprawie brak. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł S. G., zaskarżając postanowienie w całości wraz z postanowieniem go poprzedzającym, wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego: 1. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony wskutek utożsamiania pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym zmiany w ewidencji gruntów ze stroną postępowania o stwierdzenie nieważności; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako podstawy utrzymania niezgodnego z prawem postanowienia w mocy; 3. art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia, w którym ograniczono się do powtórzenia stanowiska i argumentów zawartych w postanowieniu I instancji, nie odniesienie się do wskazanych w zażaleniu przepisów uzasadniających istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego; 4. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nie podjęcie wszystkich niezbędnych działań w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 28 września 1991 r o lasach (Dz.U. z 2011r., Nr 12, poz. 59 ze zm.), w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 193, poz. 1287), poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej na skutek rażącego naruszenia trybu zmiany i klasy gruntu przewidzianych dla lasów; 2. art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której organ II instancji swym działaniem doprowadza do utrzymania w obrocie prawnym decyzji wydanej bez podstawy prawnej, z pominięciem trybu przewidzianego w przepisach ustawy o lasach. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pojęcie strony w postępowaniu nieważnościowym jest pojęciem szerszym niż w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie grunty skarżącego i grunty objęte zmianą klasyfikacyjną przeznaczone były pod zabudowę pensjonatową i pensjonatowo-sanatoryjną w obszarach predestynowanych do osuwania. W ten sposób po stronie skarżącego powstało uprawnienie do zabudowania jego działki w sposób przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonana zmiana użytku i klasy gruntu na działce ew. [...] w ten sposób, że powstał na niej użytek leśny w znaczący sposób ograniczyło skarżącemu prawo do zabudowy działki, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, Nr 75, poz.690) - § 271 ust. 8 w zw. z ust. 1, w razie budowy pensjonatu konieczne będzie zachowanie 12 metrowej odległości od granicy działki sąsiedniej, co w praktyce uniemożliwi skarżącemu zagospodarowanie nieruchomości w sposób przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego wynika z faktu nałożenia na niego obowiązku przestrzegania § 271 ust. 8 w zw. z ust. 1 ww. rozporządzenia, a także ograniczenia jego praw wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ponadto wskazał wadliwą podstawę prawną, co doprowadziło do powstania sprzeczności pomiędzy treścią norm prawnych wynikających z zastosowania w charakterze podstawy prawnej przepisów prawa a treścią rozstrzygnięcia organu II instancji. Ponadto organ II instancji nie wskazał przekonujących powodów dla odmowy uznania, że skarżący ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. a jedynie wskazał, że skarżący nie był stroną tamtego postępowania, której to okoliczności skarżący nie kwestionował. Organ nie dokonał także wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, ograniczając się do przyznania racji organowi I instancji, pominął argumenty przedstawiane przez skarżącego w pismach procesowych i w zażaleniu, w konsekwencji doprowadzając do utrzymania w mocy decyzji wydanej sprzecznie z przepisami ustawy o lasach i ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego tego rodzaju terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Przepisy ustawy o lasach nie przewidują zalesienia wyłącznie na podstawie zgłoszenia zainteresowanego z pominięciem planu urządzania lasu, a takie działanie jest sprzeczne z prawem i narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że stroną postępowania nieważnościowego w sprawie dt. zmian w ewidencji gruntów może być tylko podmiot posiadający prawo własności do nieruchomości bądź podmiot we władaniu którego znajdują się grunty państwowe i samorządowe – co wynika z art. 20 ust. 2 ustawy p.g.k. W związku z tym brak jest podstaw do zastosowania innych a powołanych przez skarżącego przepisów prawa. Poza tym, wprowadzone zmiany nie skutkują zmianą przeznaczenia tej działki, w planie zagospodarowania przestrzennego, a jedynie odzwierciedlają faktyczny sposób użytkowania gruntu objętego zmianą. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 77, 80, 107§ 3 k.p.a. organ wskazał, że dokonywał jedynie oceny kwestii formalnych warunkujących wszczęcie postępowania i nie badał przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Podstawa prawna została natomiast sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. postanowieniem z 27 maja 2013 r., poprzez zmianę podstawy prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. na art. 138 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym postępowaniem, w którym organ ocenia czy kwestionowana decyzja czy postanowienie została wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zostały wskazane w art. 156 k.p.a. Postępowanie wszczyna się na wniosek strony albo z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Przepisy te nie definiują, tak jak to pośrednio wywodzi skarżący, pojęcia strony odmiennie niż to wynika z art. 28 k.p.a. Postępowanie to jest prowadzone bowiem na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym z wyjątkami dotyczącym przede wszystkim organu, który prowadzi tego rodzaju postępowanie (art. 157 § 1 k.p.a.). Tym samym wszczęcie tego rodzaju postępowania wymaga wykazania przez określony podmiot, że przysługiwałby mu przymiot strony, bo tylko strona ma uprawnienie do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pojęcie strony określa art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W obu zatem wypadkach podmiot musi wykazać interes prawny, który należy wywieść z normy prawa materialnego. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym, którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego. Za stronę, najogólniej, będzie uważana osoba fizyczna czy prawna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązana do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. W ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że skarżącemu taki interes prawny nie przysługuje. Postępowanie w sprawie aktualizacji użytki gruntowego może być wszczęte przez podmioty uprawnione lub zobowiązane do ujawniania tego rodzaju zmian. Są nimi właściciele nieruchomości których zmiany dotyczą (art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2010, Nr 193, poz.1287 ze zm.), osoby fizyczne lub prawne, które władają nieruchomościami samorządowymi lub państwowymi (art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust 2 tej ustawy, inne osoby i jednostki organizacyjne, które tymi nieruchomościami władają (art. 51 w zw. z art. 22 ust. 2 ). To te przepisy prawa materialnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Tym samym za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ewidencji gruntów i budynków uważane są tylko podmioty, którym przysługuje prawo wszczęcia postępowania o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. Krąg tych osób jest ograniczony przepisami wyżej powołanymi. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn.. akt II OSK 2035/11, LEX nr 1121192 i wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn.. akt. I OSK 356/11, baza CEBOIS ). Przymiot strony postępowania dotyczącego ewidencji gruntów nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielowi sąsiedniej nieruchomości, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r, sygn. akt I OSK 666/07, wyrok NSA z 30 września 2011 r, sygn. akt I OSK 1628/10). Błędny jest zatem pogląd skarżącego o różnym rozumieniu pojęcia strony w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania (zwykłego i nieważnościowego). Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jako rodzaju postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów, jest węższy niż krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tego rodzaju sprawie. Klasyfikację przeprowadza się na wniosek właściciela lub z urzędu albo na wniosek innej osoby ujawnionej w ewidencji gruntów jako władający – co również wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012, poz. 1246) i wynikał z poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz.97). Skarżący nie jest i nie był w dacie wydawania decyzji Starosty L. ani właścicielem ani władającym gruntem, którego dotyczyła zmiana klasyfikacji i w związku z tym organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego. Powoływany przez S. G. § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie daje podstawy do wywiedzenia nie niego interesu prawnego skarżącego. Wymogi techniczne związane z ograniczeniami wynikającymi ze względów bezpieczeństwa pozostają bez jakiegokolwiek związku z koniecznością aktualizowania danych w ewidencji gruntów. Powoływane przez skarżącego okoliczności związanie z hipotetycznymi trudnościami związanymi z ewentualnym przyszłym zagospodarowaniem jego działki stanowią o jego interesie faktycznym, który oznacza że określony podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz to zainteresowanie nie znajduje odzwierciedlenia w przepisie prawa, który stanowiłby podstawę do żądania stosownych czynności organu. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 28, 157 § 2 k.p.a. Sąd dostrzegł, że organ II instancji nie dość wnikliwie odniósł się do zarzutów zażalenia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. jednakże biorąc pod uwagę fakt, że organ I instancji w swym uzasadnieniu w sposób szczegółowy wyjaśnił dlaczego uznał, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, w tym odniósł się do powoływanych we wniosku a przede wszystkim piśmie z 22 listopada 2012r. argumentów i podstaw prawnych żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a organ II instancji w pełni podzielił zaprezentowany przez organ I instancji wywód prawny i ustalone okoliczności faktyczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestia wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia została rozstrzygnięta postanowieniem o sprostowaniu. Jak wynikało z treści uzasadnienia postanowienia organu II instancji podstawę prawną do wydania postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2013 r. stanowił art 138 § 1 pkt 1 i a nie pkt. 2 K.p.a., co czyni nie zasadnym zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zebrany przede wszystkim przez organ I instancji materiał dowodowy był wyczerpujący i wnikliwie rozpatrzony, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Organ II instancji w pełni podzielił ustalenia tego organu, co czyni nie zasadnym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1, 80 i 8 k.p.a. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie jest dowolna a fakt, że zaprezentowana argumentacja nie przekonała skarżącego nie jest wystarczająca do czynienia tego rodzaju zarzutów. Wrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania sprowadza się do przedstawienia argumentów, które były powodem podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia, a nie do podjęcia jej zgodnie z wolą wnioskującego. Nie mogą także odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia decyzją Starosty L. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. i kwestii związanych z ustaleniami planu miejscowego, gdyż decyzja ta nie była przez organ badana pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a, ponieważ brak było podstaw do wszczęcia tego rodzaju postępowania z wniosku skarżącego. Ta sama argumentacja odnosi się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym Konstytucji RP. Zarzuty te mogłyby być rozważane tylko wtedy gdyby organ przystąpił do badania treści decyzji Starosty L. W niniejszej sprawie organ dokonał jedynie formalnej oceny wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i wobec uznania, że skarżący nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji nie badał jej pod tym kątem. W tych okolicznościach mimo częściowe niewyczerpującego uzasadnienia organu II instancji, zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.