II OSK 328/16

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 633/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskej [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części "D" obszaru [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 listopada 2015 r. sygn. II SA/Wr 633/15 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżący) na § 19 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z 18 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części "D" obszaru [...] (dalej plan miejscowy). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na § 19 pkt 2 ww. planu miejscowego, zarzucając naruszenie art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.; dalej ustawa sieciowa) w zw. z art. 101 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 466 ze zm.; dalej usg), poprzez ich niezastosowanie i odmowę uchylenia § 19 pkt 2 planu miejscowego, który ustanawiając zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej w sposób rażący narusza wyżej wskazane przepisy ustawy sieciowej. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "upzp") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi podano, że w § 19 zaskarżonej uchwały nie tylko określono obowiązek wykonywania linii kablowych jako podziemne, ale w punkcie 2 tego paragrafu ustalono zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej. Jak wynika z miejsca ulokowania § 19 (Rozdział 2 "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem"), zakaz ten dotyczy całego obszaru części "D" [...]w tym i terenu przy ul. [...]. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z 20 listopada 2015 r. powyższą skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 ustawy sieciowej. W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały dotyczy kwestii telekomunikacji. Jednak skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji ocenił, że przepis § 19 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "W zakresie telekomunikacji ustala się: 1) linie kablowe sieci telekomunikacyjnych dopuszcza się wyłącznie jako podziemne; 2) zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej." nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego w dacie podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała nie uchybia bowiem zasadom sporządzania planu miejscowego, nie doszło też do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 upzp skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji ww. plan miejscowy nie wprowadza bowiem zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, ale określa zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, co jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. Tym samym wprowadzenie w planie miejscowym zasad i wymogów co do lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem oznacza, że Rada Miejska [...] w chwili uchwalania planu miejscowego nie naruszyła zasad jego sporządzania. Przytoczona w skardze argumentacja nie daje żadnych podstaw do ferowania zarzutu nadużycia tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 upzp, gdyż jest oparta – jak już wyżej zostało to zaznaczone – o przesłanki przepisu art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej, a więc przepisu który został uchwalony po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 75 ust. 1 ustawy sieciowej - w jej pierwotnym brzmieniu, przepis art. 46 ust. 1 miał zastosowanie również do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w uchylonych już przepisach ust. 2-8 art. 75 powołanej ustawy. Przepisy te stanowiły o "dostosowaniu" przez rady gmin treści miejscowych planów do wymogów art. 46 ust. 1 lub przez wojewodę, który był zobowiązany "zmienić plan" poprzez wydanie zarządzenia zstępczego. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie przewidywał jednak sankcji nieważności dla tych ustaleń planów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy sieciowej, które nie odpowiadały wymogom art. 46 tej ustawy, licząc się niewątpliwie ze skutkami daleko idącymi, jakie niesie stwierdzenie nieważności całości lub części aktu generalnego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1256), uchylono przepisy art. 75 ust. 2-8, a więc przepisy zobowiązujące właściwe organy do dostosowania, w określonym terminie planów do wymogów art. 46 ust. 1. Jednakże ani w ustawie z dnia 7 maja 2010 r., ani też w ustawie zmieniającej z dnia 12 października 2012 r., ustawodawca nie zawarł przepisu, który wprowadzałby sankcję nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec powyższego nie sposób stwierdzić, że Rada Miejska [...] w chwili podjęcia uchwały, tj. w dniu 14 czerwca 2007 r., rażąco naruszyła przepis art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej, skoro przepis ten wszedł do porządku prawnego z dniem 17 lipca 2010 r. Nie można bowiem wymagać od organu stanowiącego gminy, by stosował się do prawa, które nie obowiązywało w chwili podejmowania przez ten organ czynności. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 upzp oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 tej ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W szczególności zdaniem Sądu I instancji § 19 pkt 2 planu miejscowego mieści się w zakresie dopuszczalnych postanowień planu miejscowego i nie narusza prawa i nie uchybia wytycznym wskazanym w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie również dalsze zarzuty skarżącej spółki. Treść art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że nie może on wprowadzać ograniczeń czy to w zakresie lokalizacji (czyli do określonego terenu) czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności § 19 pkt 2 planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny narusza ona zakres władztwa planistycznego gminy; b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 usg poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia planu miejscowego, pomimo jego sprzeczności z prawem; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy sieciowej poprzez: - błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego jako uchwalonego przed dniem wejścia w życie ustawy sieciowej, skoro ustawa ta nie przewiduje expressis verbis sankcji nieważności postanowień planów miejscowych z nią sprzecznych – podczas gdy przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego może być również sprzeczność z prawem uchwalonym po dniu wejścia w życie tego planu; - niewłaściwe zastosowanie w rezultacie ww. błędnej wykładni, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności § 19 pkt 2 planu miejscowego z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, iż ustanowiony zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej nie stanowi zakazu, który jest niezgodny z ww. przepisami ustawy sieciowej; b) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzpz poprzez jego błędne zastosowanie i pozostawienie § 19 pkt 2 planu miejscowego, pomimo iż w sposób arbitralny i nieuzasadniony ogranicza on rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej; c) art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 upzp w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia planu miejscowego, pomimo że zostało ono uchwalone z pominięciem regulacji konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; d) art. 15 ust. 2 pkt 4 upzpz w zw. z art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie odmowę stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia aktu prawa miejscowego, wprowadzającego zakaz mający na celu ochronę znajdującego się na obszarze planu "historycznego układu urbanistycznego", który wykracza poza ramy władztwa planistycznego gminy jako że nie jest konieczny dla zapewnienia ochrony zabytków w świetle kompetencji posiadanych przez organy konserwatorskie oraz ogranicza kompetencje tychże organów wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami e) art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 6 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie na obszarze objętym planem rozwoju sieci telekomunikacyjnych do wyłącznie kablowych i podziemnych, z jednoczesnym wykluczeniem sieci telefonii komórkowej, co w rezultacie powoduje bezprawne uniemożliwienie skarżącemu możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych. W związku z powyższych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 19 pkt 2 planu miejscowego oraz zasądzenie kosztów postępowania względnie zaś o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przy tym stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, kwestionowany § 19 pkt 2 planu miejscowego wprowadza zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej a nie ograniczenie w lokalizacji. Jednak uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą poprawność rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenie w sprawie ma bowiem brak normatywnej możliwości stwierdzenia nieważności planu miejscowego uchwalonego przed wejściem w życie ustawy sieciowej z uwagi na naruszenie art. 46 ust. 1 tej ustawy. Legalność aktu prawa miejscowego musi być oceniana według przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalenia. Nie można znaleźć jakiekolwiek racjonalnego uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, że plan miejscowy uchwalony w 2007 r. narusza przepis ustawowy, który wszedł w życie w 2010 r. Stwierdzenie nieważności takiej uchwały musiałoby mieć bowiem skutek ex tunc i uznaniem, że plan nie obowiązywał od 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 75 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy sieciowej w jego brzmieniu obowiązującym nie wynika bowiem, by ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowych planów miejscowych niedostosowanych do przepisów tej ustawy. Objęcie tychże planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nie tylko do art. 46, ale również art. 48 ustawy. Z art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1020/14; wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną - nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 upzp, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Oznacza to, że niespełnianie przez plan miejscowy wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2470/14, z 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3353/14). Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie, kwestionowane zapisy § 19 pkt 2 planu miejscowego powinny być pominięte w procesie stosowania prawa jako sprzeczne z warunkami określonymi w art. 46 ustawy sieciowej. Nie wpływają one zatem negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Tym samym wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego w granicach interesu prawnego skarżącego tj. w zakresie telekomunikacji są całkowicie bezprzedmiotowe, ponieważ w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Legitymacja skarżącego jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, którą ustanawia art. 48 ustawy sieciowej, ograniczona jest bowiem jedynie do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie zostały więc naruszone art. 15 ust. 2 pkt 10 upzpz, art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 upzp w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 4 upzpz w zw. z art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak również art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 6 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W konsekwencji również zarzuty naruszenia prawa procesowego tj art. 151 w zw. z art. 134 Ppsa oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 usg, jako powiązane z zarzucanym naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, które nie miały miejsca, są całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.