II GSK 1541/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 574/15 w sprawie ze skargi Gminy A. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy A. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Naczelnik Urzędu Celnego w Wałbrzychu postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wszczął z urzędu w stosunku do skarżącej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych, tj. urządzania gry hazardowej - loterii promocyjnej - bez zezwolenia. Skarżąca w piśmie z [...] lutego 2015 r. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego postawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., którą orzeczono, że urządzane przez skarżącą przedsięwzięcie pod nazwą "[...]" jest grą losową w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Wałbrzychu odmówił zawieszenia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z [...] maja 2015 r. Organy wskazały, iż po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 11 marca 2015 r. (P 4/14) przestała istnieć jedna z przesłanek, na których Gmina opierała swój wniosek. Organy uznały też, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie skargi na wskazaną wyżej decyzję Ministra Finansów także nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926, dalej: "o.p."). Opisanym na stępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy na to postanowienie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 o.p., występuje wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie organu innego niż organ, przed którym prowadzone jest określone postanowienie (albo orzeczenie sądu) stanowi warunek sine qua non podjęcia rozstrzygnięcia w głównej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za słuszne stanowisko organów, że w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p., wskazując, iż art. 89 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ( Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: "u.g.h."), jako obowiązujący w obrocie, korzystał – jeszcze przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. – z domniemania zgodności z ustawą zasadniczą. Sąd wskazał też, że decyzja Ministra Finansów, wydana w trybie art. 2 ust. 6 u.g.h., uzyskała już walor rozstrzygnięcia ostatecznego, zatem również korzysta z domniemania zgodności z prawem, do czasu jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina A., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 o.p., poprzez oddalenie w całości skargi na postanowienie wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej naruszeniem ww. przepisu w wyniku uznania, że orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, a zatem nie zachodzą okoliczności do zawieszenia postępowania w sprawie. Zarzucono też naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 2 ust. 6 u.g.h., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie o charakterze przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" nie będzie miało wpływu na niniejszą sprawę, podczas gdy orzeczenie sądu - w razie podzielenia przekonania skarżącej o niespełnianiu ustawowych przesłanek "gry losowej", w oparciu o zaoferowane przez skarżącą dowody - będzie uzasadniać brak zastosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izba Celnej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Pismem z [...] marca 2018 r. Gmina A. wniosła o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec tego, że jej kontynuowanie po wniesieniu skargi stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu pisma wskazano, że 29 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 588/15 uwzględnił skargę Gminy na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Z kolei decyzją z [...] marca 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Wałbrzychu umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych. W konsekwencji przestały istnieć przesłanki, na których oparto wniosek o zawieszenie, a sprawa o wymierzenie kary została już ostatecznie umorzona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z powyższego przepisu wynika, że regułą w sądowoadministracyjnym postępowaniu odwoławczym jest zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, przed przejściem do merytorycznej analizy zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek zbadania, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 189 lub art. 161 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż podane w pkt 1 i 2 tego przepisu. Przepis ten z mocy art.193 p.p.s.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że mimo wydania w dniu [...] marca 2016 r., a więc już po wniesieniu skargi kasacyjnej, decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania wszczętego w stosunku do Gminy A. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gry hazardowej – loterii promocyjnej, postępowanie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym nie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania przed Sądem II instancji jest bowiem rozpatrzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a więc kontrola instancyjna wyroku Sądu I instancji. Tym przedmiotem nie jest zaś postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania wydane w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, które zostało umorzone. Zatem w sytuacji, gdy autorka skargi kasacyjnej nie cofnęła swojego środka odwoławczego, a w swym piśmie procesowym ograniczyła się jedynie do wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz wskazania, że sprawa o wymierzenie kary została już ostatecznie umorzona, brak jest podstaw do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd II instancji zobowiązany był zatem merytorycznie ocenić zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2) o.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W poglądach doktryny wyróżnia się cztery elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 64). Podobnie rzecz się ma na gruncie cytowanego wyżej przepisu ordynacji podatkowej. Chodzi tu zatem o zagadnienie prejudycjalne, z którym mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, w drodze orzeczenia, tj. wyroku, postanowienia, decyzji czy ugody sądowej. Organ administracji winien zatem zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z prowadzonym przez niego postępowaniem, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, słusznie zatem takie stanowisko organów zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Niezależnie od tego, że w czasie postępowania zapadło rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r., podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1026/15 i powołane tam orzecznictwo; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.g.h., właściwy organ jest uprawniony do czynienia ustaleń odnośnie do charakteru danej gry, zaś ustalenie charakteru gry w drodze decyzji Ministra Finansów jest trybem, który nie znajduje zastosowania w toku postępowania o nałożenie kary pieniężnej za prowadzenie gier bez stosownych uprawnień (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 621/17 i z dnia 26 października 2016 r. sygn akt II GSK 779/16 i II GSK 1479/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając stanowisko prezentowane w przytoczonych orzeczeniach stwierdzić zatem należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1667), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu 360 zł, kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji.