II FSK 1026/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA (del.) Jan Grzęda (sprawozdawca), Protokolant Magdalena Sadzyńska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1136/14 w sprawie ze skargi H. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od H. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt)``` złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1136/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z 25 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia grzywny pieniężnej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r., Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, po rozpatrzeniu zażalenia H. Sp. z o. o. z/s w P., na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia 26 maja 2014 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, z tytułu urządzania gier na automacie, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji skarżąca w piśmie z dnia 12 maja 2014 r., zawarła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem w dniu 15 stycznia 2014 r. Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II GSK 686/13, co do zgodności przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009r., nr 201, poz. 1540 ze zm.) z przepisami art. 2 i 7 oraz 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kolejno organ II instancji cytując treść przepisu art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) - zwana dalej jako "O.p." zauważył, że w kwestii zapytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego przez NSA, nie można uznać, że stanowi to element, bez którego nie będzie możliwe wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi i dotychczas nieuchylonymi przepisami prawa. Organ wskazał, że art. 2 Konstytucji RP i art. 120 O.p., z których wywiedziona jest zasada państwa prawa, zobowiązuje organy do bezwzględnego przestrzegania prawa. Dopóki w krajowym porządku prawnym funkcjonują przepisy ustawy o grach hazardowych i nie zostały z niego wyeliminowane, dopóty muszą być stosowane. Organ odwoławczy stwierdził, że ocena konstytucyjności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych pozostaje bez wpływu na zasadność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Do oceny zgodności przepisów obowiązującego prawa krajowego z przepisami Konstytucji powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania, a także przyjęcie, że postępowanie prowadzone przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że same tylko wątpliwości, dotyczące konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, nie stanowią uzasadnionej przesłanki do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie tej kwestii w innym postępowaniu niż prowadzone lub w innej, choćby tożsamej sprawie, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p.. Zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją RP nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ podatkowy postępowania podatkowego na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p.. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym - co do oceny zgodności ustawowego unormowania podatkowego z Konstytucją RP - nie jest zagadnieniem wstępnym, a Trybunał nie jest innym organem lub sądem w rozumieniu tego przepisu. W skardze kasacyjnej od powyższego rozstrzygnięcia H. sp. z o.o. w P. zarzuciła naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłana zawieszenia postępowania, a także poprzez przyjęcie, że postępowanie prowadzone przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Gdyni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem zawarty w niej zarzut okazał się niezasadny, a w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej "P.p.s.a". Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty jest na naruszeniu przepisów postępowania (chociaż jej autor nie wskazał art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzut oparty na tej podstawie kasacyjnej może okazać się skuteczny, jedynie wówczas, jeżeli wnoszący skargę kasacyjną wykaże, że Sąd I instancji w procesie kontroli legalności rozstrzygnięcia organów administracji - naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego oraz, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle podjętej przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt OPS 10/09 – przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA - stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, nawet wówczas, gdy wady konstrukcyjne wniesionego środka uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie zarzutów. Uwagi te w znacznej mierze odnoszą się do rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 O.p. nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. W myśl powołanego przepisu organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną – w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do rozumienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Stanowisko to znajduje oparcie w poglądach doktryny oraz w orzecznictwie. I tak, w piśmiennictwie trafnie podnosi się, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, ma miejsce jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Jeżeli zaś "zagadnienie" wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego. W tym stanie rzeczy przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 O.p. dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 201 ustawy - Ordynacja podatkowa LEX/el. 2013, podobnie A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 97 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2016). Pogląd taki wielokrotnie wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 września 2016 r., II GSK 1428/15, z dnia 18 listopada 2016 r., II GSK 834/15, z 28 lutego 2017 r. II GSK 1143/15). Istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Wypada natomiast podkreślić, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 8 O.p.). Instytucja wznowienia postępowania jest zaś wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny. Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.