I SA/Gd 1136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r., Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie przepisów art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 oraz art. 216 i art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia "A" Sp. z o. o. z/s w P., na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 26 maja 2014 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, z tytułu urządzania gier na automacie, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji skarżąca w piśmie z dnia 12 maja 2014 r., zawarła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem w dniu 15 stycznia 2014 r. Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II GSK 686/13, co do zgodności przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z przepisami art. 2 i 7 oraz 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kolejno organ II instancji cytując treść przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zauważył, że w kwestii zapytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego przez NSA, nie można uznać, że stanowi to element, bez którego nie będzie możliwe wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi i dotychczas nieuchylonymi przepisami prawa. Organ wskazał, że art. 2 Konstytucji RP i art. 120 Ordynacji podatkowej, z których wywiedziona jest zasada państwa prawa, zobowiązuje organy do bezwzględnego przestrzegania prawa. Dopóki w krajowym porządku prawnym funkcjonują przepisy ustawy o grach hazardowych i nie zostały z niego wyeliminowane, dopóty muszą być stosowane. W takiej sytuacji mogłoby to ewentualnie skutkować zawieszeniem postępowań przez sądy do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawnych przez Trybunał Konstytucyjny i wykluczenia z porządku prawnego wadliwych przepisów. Organ odwoławczy stwierdził, że ocena konstytucyjności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych pozostaje bez wpływu na zasadność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Do oceny zgodności przepisów obowiązującego prawa krajowego z przepisami Konstytucji powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Nie jest też rzeczą Dyrektora Izby Celnej przewidywanie, jakiej treści orzeczenie zapadanie przed Trybunałem Konstytucyjnym i jakie będą motywy rozstrzygnięcia. Dyrektor przywołując wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 2042/98, wskazał, że judykatura jest zgodna co do tego, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ podatkowy postępowania a prowadzone przed Trybunałem postępowanie nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy końcowo podkreślił również, że na tle ww. przepisu utrwalonym jest pogląd wyprowadzony właśnie z obligatoryjnego charakteru tej podstawy zawieszenia postępowania, że organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania, a także przyjęcie, że postępowanie prowadzone przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gry na automacie poza kasynem gry. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie jest dotknięty wadami uzasadniającymi wyeliminowanie go z porządku prawnego w trybie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na wstępie należy sprecyzować, że przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczy rozstrzygnięcia kwestii proceduralnej na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749). Zgodnie z tym przepisem organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższego unormowania organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania w razie wystąpienia wskazanych przesłanek, składających się na konstrukcję zagadnienia wstępnego. Z tego rodzaju zagadnieniem mamy do czynienia wówczas, gdy wyłoni się ono w toku postępowania podatkowego, poprzedza rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji, a jego rozstrzygnięcie nie leży w kompetencjach organu rozpoznającego sprawę, lecz innego organu lub sądu prowadzącego już lub mającego prowadzić z inicjatywy strony lub organu postępowanie zmierzające do jej rozstrzygnięcia, przy czym orzeczenie to w sposób bezpośredni warunkuje możliwość rozpatrzenia danej sprawy i wydania decyzji. W przypadku wniesienia pytania prawnego w innej sprawie niż rozpatrywana, zależność taka nie istnieje, gdyż samo jej złożenie nie pozbawia konstytucyjności przepisów, których dotyczy, a organ podatkowy działa na podstawie i w granicach prawa mającego zastosowanie w danej sprawie (art. 120 Ordynacji podatkowej). W tych okolicznościach same tylko wątpliwości, dotyczące konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, nie stanowią uzasadnionej przesłanki do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie tej kwestii w innym postępowaniu niż prowadzone lub w innej, choćby tożsamej sprawie, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zgodzić należy się z Dyrektorem Izby Celnej, że organ administracji publicznej nie może odmówić stosowania przepisów powszechnie obowiązujących (a do takich należą przepisy ustawy o grach hazardowych), nawet wówczas gdy wydane zostałyby one z naruszeniem Konstytucji RP, gdyż organy nie dysponują żadnym instrumentem prawnym pozwalającym odstąpić od wydania decyzji na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją, jeżeli nadal funkcjonuje on w obiegu prawnym (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/2000). Sąd zauważa ponadto, że z omawianym wyżej uregulowaniem koresponduje bezpośrednio przepis art. 203 Ordynacji podatkowej, stanowiący, że organ podatkowy, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 201 § 1 pkt 2, wzywa równocześnie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zaś strona nie wystąpiła do właściwego organu lub sądu w wyznaczonym terminie, organ podatkowy z urzędu zwróci się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Unormowanie to jednoznacznie precyzuje zatem prawa i obowiązki organu oraz stron postępowania podatkowego w sytuacji zawieszenia postępowania podatkowego z przyczyn określonych w art. 201 § 1 ust. 2 Ordynacji podatkowej. Ustawodawca nie przewidział jednak możliwości wystąpienia przez organ do Trybunału Konstytucyjnego, jak również nie powiązał możliwości zastosowania tej instytucji z oczekiwaniem na ogłoszenie orzeczenia Trybunału. Zaznaczyć również należy, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z tego też względu zgodzić należy się z poglądem, że zawieszenie postępowania powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę, który wyczerpująco określił przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w przepisach, których nie można interpretować z zastosowaniem wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2005 r., II GSK 27/05). Na gruncie analizowanego unormowania w orzecznictwie i doktrynie utrwalone zostało jednolite stanowisko, które skład orzekający podziela, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją RP nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ podatkowy postępowania podatkowego na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym - co do oceny zgodności ustawowego unormowania podatkowego z Konstytucją RP - nie jest zagadnieniem wstępnym, a Trybunał nie jest innym organem lub sądem w rozumieniu tego przepisu (por. wyrok NSA z 14 października 1999 r., I SA/Łd 2042/98, M. Bogucka [w:] "Ordynacja podatkowa. Komentarz pod redakcją H. Dzwonkowskiego", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 1240, B. Dauter [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wyd. LexisNexis Warszawa 2011, s. 840, a także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011", Wyd. UNIMEX, Wrocław 2011, s. 846 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, odnośnie wnioskowanej przez skarżącą Spółkę konieczności zawieszenia postępowania podatkowego należy zaaprobować stanowisko organów obu instancji, że zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa w przedmiocie zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ prowadzonego postępowania w oparciu o przepis art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zaakcentować ponadto należy, że określona w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania podatkowego, która została omówiona wyżej, różni się zasadniczo od przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego, określonej w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ostatnio zacytowany przepis umożliwia zatem sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania, co może nastąpić w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny w innej sprawie ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym, tj. gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w postępowaniu zawieszonym (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2011 r., II FZ 760/11). Chodzi więc o sytuację, w której sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego (kwestia prejudycjalna), które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania sądowego, a rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 206). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.