II SA/Gd 669/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. J. T. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Wójt Gminy ustalił dla skarżącego K. J. T. opłatę adiacencką w wysokości 147 570, 60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości Ch. o powierzchni 7,6489 ha, spowodowanego jej podziałem na działki [...] zatwierdzonym decyzją tegoż organu z dnia 8 lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem, tj. działki nr [...], oraz wartość nieruchomości po podziale na działki nr [...] ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 marca 2013 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. Sz.. Strona została zawiadomiona o sporządzeniu tego operatu i możliwości zapoznania się z nim w terminie 14 dni. Opłatę wyliczono zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 10 grudnia 2007 r. nr [...] w wysokości 30 % od wzrostu wartości wynoszącego 491 902 zł. Jednocześnie zgodnie z wnioskiem opłatę adiacencką rozłożono na 10 rocznych rat. W odwołaniu od tej decyzji K.J. T. zarzucił, że organ nie dokonał analizy operatu szacunkowego. Wskazał także, że w akcie notarialnym z dnia 5 września 2012 r. jako wartość działek [...] wskazano łącznie 10 000 zł. Nadto w operacie stwierdzono, że wartość wycenianych nieruchomości nie zawiera podatku VAT, a przy podawaniu cen nieruchomości porównawczych operat nie wyjaśnia czy są to ceny netto, czy też zawierają tenże podatek. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut odwołania dotyczący braku pełnej i wyczerpującej oceny przez organ I instancji podstawowego i obligatoryjnego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Za niezasadne uznał natomiast pozostałe podniesione w odwołaniu zarzuty, które dotyczyły nieprawidłowych cen przyjętych przy wycenie nieruchomości. W szczególności zaś stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia wartości gruntu przekazanego gminie umową darowizny według cen określonych w tej umowie. Artykuł 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem bezwzględny obowiązek określania wartości nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych. Zatem tylko wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić dowód w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nadto organ wskazał, że brak jest podstaw do uwzględniania przy wycenie nieruchomości podatku VAT. Wartość nieruchomości stanowi bowiem najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do ustalenia na rynku określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy czym strony muszą być od siebie niezależne. Podatek stanowi odrębną od wartości nieruchomości należność publicznoprawną. Z kolei wartość działek zajętych pod drogi wewnętrzne ustalana jest na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jako podstawę wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał natomiast nieprawidłową wycenę nieruchomości w operacie szacunkowym, gdyż rzeczoznawca obliczył wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek o numerach [...]. Dokonał zatem oszacowania wartości poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek a nie do wycenianej nieruchomości. Wycena wartości zarówno przed podziałem, jak i po podziale, powinna natomiast dotyczyć całej nieruchomości. Punktem odniesienia przy dokonywaniu wyceny musi być nieruchomość a nie działka stanowiąca jej część. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. wydany w sprawie IV SA/Po 1110/12. K. J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy powinien sam dokonać oceny operatu szacunkowego i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja, mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 5 kwietnia 2013 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2013 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 98a w ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, że operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości został sporządzony nieprawidłowo, skutkiem czego nie mógł on stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Za nieprawidłowe uznał bowiem organ odwoławczy obliczenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości po podziale poprzez zsumowanie wartości poszczególnych działek o numerach [...]. Wycena wartości zarówno przed podziałem, jak i po podziale, powinna natomiast w ocenie organu odwoławczego dotyczyć całej nieruchomości, jako że punktem odniesienia przy dokonywaniu wyceny musi być nieruchomość a nie działka stanowiąca jej część. Stanowisko to jest zdaniem Sądu błędne. Istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Nadto Sąd ten stwierdził, że nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury i dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej (por. przytoczony przez organ odwoławczy wyrok z dnia 21 lutego 2013 r., IV SA/Po 1110/12, a także wyroki tego Sądu z dnia 11 września 2013 r., IV SA/Po 582/13 i z dnia 2 października 2013 r., IV SA/Po 559/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednakże nie podziela. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale. Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowo powstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. W art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału (por. wyroki z dnia 12 września 2013 r., VIII SA/Wa 324/13 i z dnia 26 września 2013 r., VIII SA/Wa 326/13 dostępne również w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazane przez organ odwoławczy powody nie mogły więc stanowić podstawy do zdyskwalifikowania sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego z dnia 5 marca 2013 r., o sporządzeniu którego zawiadomił skarżącego, wyznaczając termin 14 dni na zapoznanie się z tym dowodem. Z akt administracyjnych wynika zaś, że skarżący nie kwestionował tego operatu w toku postępowania przed organem I instancji, a uczynił to dopiero w odwołaniu od decyzji ustalającej opłatę. W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy z jednoczesnym rozpatrzeniem zarzutów odwołania. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło więc zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, albowiem stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.