II OSK 1049/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 741/15 w sprawie ze skargi A. G. i W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz W. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 741/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. G. i W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wg. projektu indywidualnego - na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w T.. Zgodnie z warunkami tego pozwolenia przedmiotowy budynek gospodarczy miał zostać usytuowany bezpośrednio przy wschodniej i południowej granicy działki nr [...], ze ścianami oddzielenia pożarowego od strony granic działki oraz w odległości 7,00 m od budynku mieszkalnego. Projekt zakładał ponadto, że przedmiotowy obiekt będzie posiadał dwie kondygnacje z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową, ze spadkiem w kierunku własnej działki. Wymiary budynku określono jako 11,50 x 6,50 m, wysokość ok. 4,45 - 6,40 m. Projekt nie przewidywał wyposażenia przedmiotowego obiektu w instalacje. Podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ustalił, że A. M. wybudowała budynek o wymiarach 11,74 x 6,60 m, w odległości 8,40 m od budynku mieszkalnego na własnej działce i 8,80 m od ogrodzenia w zachodniej granicy działki, oddzielającego działkę od drogi gminnej nieutwardzonej. W trakcie budowy przy ścianie zachodniej dobudowano na całej wysokości budynku ganek o wymiarach 3,30 x 2,55 m i wysokości 5,80 - 4,50 m od poziomu terenu, z dachem dwuspadowym. Budowa przedmiotowego obiektu nie została jeszcze zakończona. W dniu oględzin budynek był jednak użytkowany jako mieszkalny. Na podstawie powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uznał, że A. M. podczas budowy przedmiotowego budynku gospodarczego odstąpiła w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Odstępstwa te polegają na zmianie wymiarów budynku, poprzez dobudowanie przy ścianie zachodniej dwukondygnacyjnego ganku oraz zmianie w zakresie planu zagospodarowania działki (zmienione zostało usytuowanie obiektu). Jako, że inwestor nie uzyskał w przedmiotowej sprawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem organu drugiej instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji wydał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję, którą nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do [...] sierpnia 2012 r., pełnobranżowego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2012 r., zaś skargę złożoną przez A. i W. małż. G. na decyzję organu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Lu 693/12. W dniu [...] sierpnia 2012 r. A. M. wywiązała się z obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., przedkładając pełnobranżowy projekt budowlany zamienny. Po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji PINB w T. decyzją z dnia [...] października 2012 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił A. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazane wyżej decyzje organów obu instancji zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 210/13, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1918/12. W dniu 10 lipca 2015 r. strona postępowania M. K. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny pozwu A. M. o przeniesienie na powódkę prawa własności części działki nr ewid. [...] o powierzchni ok. 6 m². Do wniosku strona dołączyła kserokopię zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny o rozprawie w sprawie o sygn. akt [...] oraz kserokopię pozwu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których pobudowano ww. budynek gospodarczy. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. – po rozpatrzeniu zażalenia A. i W. małż. G. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że na mocy wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r. zobowiązany był do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe stanowisko, które stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże organy administracji w niniejszej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił przekonanie organu pierwszej instancji, że prawomocne rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy w [...] pozwu A. M. o przeniesienie prawa własności części działki nr [...], na której zlokalizowana jest część przedmiotowego obiektu, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Od orzeczenia zapadłego we wskazanej sprawie zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiednich przepisów trybu naprawczego, określonego w art. 51 Prawa budowlanego, stosownie do wskazań Sądu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie ostateczne A. G. i W. G. wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ art. 97 § 1 pkt 4 Kpa polegającego na zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której pobudowano budynek gospodarczy, w sytuacji, gdy okoliczność ta nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a przez to nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z ww. przepisu, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że fakt wytoczenia przez A. M. powództwa o przeniesienie na nią prawa własności części działki, na której posadowiona jest sporna nieruchomość, nie powinien wstrzymywać rozpoznania sprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji błędnie zatem utrzymał w mocy wadliwe postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne. W chwili zawieszenia organ pierwszej instancji był bowiem władny, a nawet miał obowiązek wydać decyzję w oparciu o przedstawione dowody z dokumentów tj. odpisy z ksiąg wieczystych, map geodezyjnych, badając prawo własności do nieruchomości każdej ze stron. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej nie było tym samym bezwzględnie uzależnione od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez sąd cywilny. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, iż w ramach prowadzonego postępowania naprawczego inwestor został zobowiązany na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. do sporządzenia w wyznaczonym terminie pełnobranżowego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego. Po wykonaniu przez inwestora ww. obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielił A. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając na nią jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wskazana decyzja pierwoszoinstancyjna została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Jednakowoż, na skutek skargi złożonej przez A. i W. małż. G., obie te decyzje zostały uchylone przez WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 210/13. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonej od niego przez M. K. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1918/13. W powołanym wyroku z dnia 30 kwietnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie nie zgodził się ze stanowiskiem przyjętym w niniejszej sprawie (na ówczesnym etapie postępowania) przez organy administracji, dotyczącym istotnej kwestii przekroczenia przez inwestora granic działki, do której ma on tytuł prawny, zgodnie z którym kwestia naruszenia prawa własności należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych i organy nadzoru budowlanego nie mogą jej badać. Dokonując analizy orzecznictwa sądowego odnoszącego się do tego problemu WSA doszedł do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższym stanowiskiem w pełni zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przy tym, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sąd wojewódzki nie uznał, aby stosując przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego istniała podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia przewidzianego dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – opowiedział się wyłącznie za tym, aby w postępowaniu będącym konsekwencją wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zbadał prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie NSA stwierdził, że nie mogły odnieść skutku wywody strony skarżącej kasacyjnie odnośnie skuteczności oświadczenia inwestora o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane, które zostało złożone przy okazji ubiegania się o pozwolenie na budowę. W żadnym razie oświadczenie to nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zastępczego, skoro odnosiło się wyłącznie do terenu działki nr [...], a fakt przekroczenia granicy tej działki i wkroczenia na obszar działki nr [...] nie jest kwestionowany przez strony. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., - dalej jako "Ppsa"), ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 210/13 , a następnie zaakceptowana przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 1918/13, wiązała na dalszym etapie postępowania naprawczego w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w T. zarówno organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak i wiąże obecnie Sąd. W związku z powyższym, prowadząc ponownie postępowanie, organy zobowiązane były zmierzać do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w toku ponownego rozpatrywania sprawy, na skutek wniosku M. K. z dnia [...] lipca 2015 r., ujawniła się okoliczność, iż A. M. w dniu [...] maja 2015 r. złożyła do Sądu Rejonowego w T. I Wydziału Cywilnego pozew przeciwko A. i W. małż G. o przeniesienie za wynagrodzeniem własności części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w T., o powierzchni około 6 m2, zajętej pod budynek (oznaczenie [...]) znajdujący się w przeważającej części na działce sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]. Nie ulega wątpliwości, że sposób rozpoznania powyższego powództwa ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawa A. M. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu naprawczym. Z uwagi zatem na obowiązek wynikający z dyspozycji art. 153 Ppsa oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przytoczonych wcześniej, zapadłych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, organ nadzoru budowlanego I instancji, prowadząc ponownie postępowanie, wbrew przekonaniu strony skarżącej był zobligowany do jego zawieszenia na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd Rejonowy w T. postępowania w sprawie o sygnaturze [...], tj. do czasu ustalenia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których usytuowano sporny budynek gospodarczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i W. G. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niepełnej kontroli poprzez nie dostrzeżenie naruszenia prawa procesowego przez ten organ, a to art. 97 § 1 pkt 4 Kpa polegający na zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których pobudowano budynek gospodarczy, w sytuacji gdy okoliczność ta nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a przez to nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 119 pkt 1 i art. 120 Ppsa polegające na rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo braku przesłanek do rozpoznania sprawy w tym trybie. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła m.in., że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niepełnej kontroli poprzez nie dostrzeżenie naruszenia prawa procesowego przez ten organ, a to art. 97 § 1 pkt 4 Kpa polegający na zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których pobudowano budynek gospodarczy, w sytuacji gdy okoliczność ta nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a przez to nie może zastanowić przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym bardziej niezrozumiałe jest, iż Sąd doszedł do przekonania, iż organ nadzoru był zobligowany do zawieszenia na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd Rejonowy w [...] postępowania w sprawie o sygn. [...] tj. do czasu ustalenia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Faktem jednak jest, że ww. sprawa cywilna dotyczy możliwości wykupu części działki zajętej pod budowę przez budynek gospodarczy, a nie ustalenia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane wart. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie ma prawa do terenu na cele budowlane, winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydając decyzję nakazującą rozbiórkę. Sam fakt wytoczenia przez A. M. powództwa o przeniesienie na nią prawa własności części działki na której posadowiona jest sporna nieruchomość, która w chwili obecnej stanowi budynek mieszkalny wyposażony w wszelkie przyłącza, nie powinno wstrzymywać rozpoznanie sprawy administracyjnej. Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż A. M. nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do działki nr [...] będącej własnością skarżących. Okoliczność, że wynikające z art. 3 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych) jest domniemaniem obalanym nie oznacza, że zawisłość przed sądem powszechnym sprawy cywilnej powyższe domniemanie obala. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17.07.2014r. Sygn II SA/Sz 9/14 Lei nr 1502489). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 119 pkt 1 i art. 120 Ppsa strona wskazała, że postępowanie uproszczone stanowi wyjątek od reguły rozpoznania sprawie na rozprawie, gdyż rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia następuje w nim na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Wobec tego, iż sąd oddalił skargę i w sprawie nie został złożony wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, to brak było podstaw aby rozpoznać ją w tym szczególnym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego i z pominięciem zasady jawności. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę kasacyjną A. G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 119 pkt 1 i art. 120 Ppsa polegający na rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo braku przesłanek do rozpoznania sprawy w tym trybie. Zgodnie z art. 119 pkt 3 Ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. tj. w brzmieniu obowiązujący zarówno w dniu wydawania zaskarżonego wyroku jak również w dniu wnoszenia skargi do sądu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego było postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2015 r. o utrzymaniu w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego. Z powyższych względów, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka z art. 119 Ppsa do rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naruszenia owych przepisów prawa skarżący upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niepełnej kontroli organów orzekających w przedmiotowej sprawie poprzez nie dostrzeżenie naruszenia prawa procesowego przez ten organ, a to art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., 1257 ze zm. – dalej jako "Kpa") polegający na zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których pobudowano budynek gospodarczy. Należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołany przepis, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Przepis ten nie może zaś być naruszony poprzez niewłaściwe, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia. Sformułowany w ten sposób zarzut nie spełnia wymogów wynikających z wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Powiązanie jednak tego zarzutu z jego uzasadnieniem, pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania zarzutów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108). Istota tego zarzutu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie o przeniesienia prawa własności części nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu naprawczym. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uchwala NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11). W niniejszej sprawy aby dokonać oceny czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym wskazać należy, że decyzje wydawane w postępowaniu naprawczym były przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 210/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższym stanowiskiem w pełni zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1918/13 wyjaśniając, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sąd wojewódzki nie uznał, aby stosując przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego istniała podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia przewidzianego dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – opowiedział się wyłącznie za tym, aby w postępowaniu będącym konsekwencją wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zbadał prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mogły odnieść skutku wywody strony skarżącej kasacyjnie odnośnie skuteczności oświadczenia inwestora o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane, które zostało złożone przy okazji ubiegania się o pozwolenie na budowę. W żadnym razie oświadczenie to nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zastępczego, skoro odnosiło się wyłącznie do terenu działki nr [...], a fakt przekroczenia granicy tej działki i wkroczenia na obszar działki nr [...] nie jest kwestionowany przez strony. Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze art. 153 Ppsa słusznie uznał, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 210/13, a następnie zaakceptowana przez NSA w wyroku w sprawie sygn. Akt II OSK 1918/13, wiązała na dalszym etapie postępowania naprawczego w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego zarówno organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak i Sąd. W związku z powyższym, prowadząc ponownie postępowanie, organy zobowiązane były do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezasadnie jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na ocenę prawna wyrażoną w wyroku WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 210/13, a następnie zaakceptowaną przez NSA w wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 1918/13 zasadnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie. We wskazanych bowiem wyrokach wskazano bowiem jedynie, że w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieprawidłowa jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej wytoczonej przez A. M. w trybie art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm. - dalej jako "Kc") stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W sprawie, w której strona dochodzi roszczenia w trybie art. 231 Kc nie chodzi bowiem o rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości, lecz o uzyskanie konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego własność nieruchomości może być przeniesiona na samoistnego posiadacza w dobrej wierze, który wzniósł na cudzej nieruchomości budynek lub inne urządzenie. Dlatego dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego nie było niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestora części zajętej przez niego nieruchomości. Uzasadniony jest więc zarzut skargi kasacyjnej błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie istniała konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, bez którego rozstrzygnięcie tej sprawy nie było możliwe. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 Ppsa.