II GSK 1924/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 823/15 w sprawie ze skargi A. S.-G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [...] lutego 2015 r., nr [...] 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. S.-G. 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A.S. – G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej w dniu 8 kwietnia 2014 r. kontroli na drodze nr [...] zespołu pojazdów kierowanego przez Z. S. wykonującego przewóz drogowy w imieniu skarżącej, ustalono, że odczytu danych z karty kierowcy dokonano 3 marca 2014 r., natomiast ostatni odczyt danych z tachografu w kontrolowanym pojeździe wykonano 4 stycznia 2014 r. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r., którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych. W wyniku uchylenia wymienionej decyzji, organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., po raz kolejny nałożył na stronę karę w tej samej wysokości. Główny Inspektor Transportu Drogowego w W., objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach decyzji wskazał na wymogi odnośnie pobierania danych z tachografów, określone w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r. Nr 159 poz. 1128). Stwierdził, że niespornym było, że w wyniku kontroli ustalono, iż ostatniego odczytu danych z karty kierowcy Z. S. nr [...] dokonano 3 marca 2014 r. Zatem od ostatniego pobrania danych z karty tego kierowcy upłynęło 36 dni. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., dane z karty kierowcy muszą być pobierane co najmniej raz na 28 dni. Konsekwencją tego naruszenia było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Stwierdzono również, że przed dniem kontroli ostatniego odczytu danych z tachografu cyfrowego marki Stoneridge numer seryjny [...] numer podzespołu [...] znajdującego się w pojeździe marki Scania o numerze rejestracyjnym [...], dokonano 4 stycznia 2014 r. tego rodzaju dane zaś muszą być pobierane, zgodnie z § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia, co najmniej raz na 90 dni. Skarżąca natomiast nie dokonywała odczytu danych przez 94 dni. Naruszenie tego obowiązku skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za niesporne uznał dokonane przez organ ustalenia faktyczne. Sąd nie zgodził się z prezentowaną przez skarżącą wykładnią użytego w punkcie 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010 pojęcia "dni zarejestrowanej działalności". Wskazał, że podstawową regulacją prawną ustanawiającą przepisy dotyczące obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy jest przepis art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 561/2006. Maksymalne okresy dotyczące wczytywania danych określone zostały natomiast w rozporządzeniu Komisji Europejskiej nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy - maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej i 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Z uwzględnieniem powyższych warunków częstotliwość pobierania danych z tachografu cyfrowego oraz z karty kierowcy określone zostały w krajowym porządku prawnym, w przepisie art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. Nr 180 poz. 1494 ze zm.) i rozporządzeniu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. W myśl § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. W ocenie Sądu organy prawidłowo obliczyły długość maksymalnych okresów na wczytanie danych przyjmując, jako dni zarejestrowanej działalności, o których mowa w rozporządzeniu nr 581/2010, wszystkie dni kalendarzowe. Zdaniem Sądu nie sposób było przyjąć, że dni wolne od pracy nie są dniami prowadzenia zarejestrowanej działalności przez przedsiębiorstwo transportowe, którego kierowcy w tym czasie m.in. wykonują przewozy. Taka interpretacja przepisów wskazana przez organy jest racjonalna, bowiem pobieranie danych z karty kierowcy i z tachografu jest podstawą nie tylko kontrolowanie pracy kierowcy, ale także ustalania jego wynagrodzenia. Akceptując stanowisko skarżącej dopuszczono by do braku takiej kontroli kierowców w ogóle albo nawet przez wiele miesięcy w przypadku jeżeli kierowca wykonywały różne prace w przedsiębiorstwie, niekoniecznie związane z kierowaniem pojazdów wymagających takich dokumentów, a także wykonując inną pracę, a pracę kierowcy wykonując z małą częstotliwością. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). A. S. – G. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu, że opierał się na błędnej interpretacji pojęcia "dni zarejestrowanej działalności". Sąd I instancji przyjął, że "dniami zarejestrowanej działalności" są "wszystkie dni kalendarzowe", co nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących regulacjach zarówno wspólnotowych jak i krajowych dotyczących obowiązku instalowania i użytkowania urządzeń rejestrujących, tym samym doszło do naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w szczególności: - w postaci pakt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców, - a także art. 1 ust. 3 lit. a) i b) ww. rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości zbierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał słowo "dni" rozumiane jako "dni kalendarzowych" w konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. ewentualnie w razie uznania, że istota sporu jest dostatecznie wyjaśniona, do rozpoznania skargi oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w analizowanej skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczą tylko naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wymienionych szczegółowo wyżej, przez ich błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał oba te zarzuty za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu tychże zarzutów kasacyjnych uznał je za zasadne. Sąd kasacyjny uznał, iż nie ma racji Sąd I instancji w zakresie wskazanych tu naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 3 listopada 2015 r. (sygn. akt II GSK 2396/14) i z dnia 5 maja 2016 r. (sygn. akt II GSK 2719/14), a także z dnia 21 kwietnia 2017 r.(sygn. akt II GSK 4481/16), w których wyrażono pogląd, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), dane z karty kierowcy pobiera się, co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. (Dz.U.UE.L.2010.168.16) w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (zwane dalej rozporządzeniem Komisji) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Natomiast stosownie do § 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu dane z tachografu cyfrowego muszą być pobierane co najmniej raz na 90 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tych obowiązków, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy i dni zarejestrowanej działalności przedsiębiorstwa transportowego, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień, co skłoniło organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji w analizowanej sprawie, do przyjęcia niekorzystnej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji, a w rezultacie do nałożenia kary. Stanowisko organu, a w konsekwencji i Sądu I instancji nie jest prawidłowe, co doprowadziło do naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich błędna wykładnię. Błąd wynika z faktu nie odniesienia się do obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji. Organ i Sąd I instancji nie wyjaśnili przyczyn, dla których stosując art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pominął powyższy przepis rozporządzenia Komisji, który stanowi wyraźnie: "Określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności." Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd o tym, że rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przez GITD przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Zwrócić należy uwagę (co czyni także autor skargi kasacyjnej) na treść art. 2 rozporządzenia Komisji, w myśl którego rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. stwierdzając, iż: "...nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Na racjonalne względy przekonujące za stosowaniem takiej praktyki wskazywał skarżący w kierowanych do WSA pismach procesowych. Może wchodzić w grę stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też GITD winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji." (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art.188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.