VIII SA/Wa 527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]w [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1 (pierwszym) podpunkt 3 (trzeci), to jest w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], Prezydent Miasta R. (dalej: organ, Prezydent), działając na podstawie m.in. art. 2 pkt 1, art. 3-6, art. 8 art. 10 art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2 art. 25, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., zwana dalej: u.ś.r.) w związku z art. 104, art. 107 § 4 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), przyznał J. P. (dalej: strona, uczestnik postępowania) świadczenia w postaci: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko Z. P. w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] października 2015 r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko I. P. w kwocie 77 zł miesięcznie na ww. okres; 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu) na dzieci Z. P. i I. P. w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] października 2015 r. Z decyzji ponadto wynika, że świadczenia za dany miesiąc będą wypłacane najpóźniej do ostatniego dnia danego miesiąca, decyzja podlega wykonaniu przed terminem do wniesienia odwołania jako w całości zgodna z żądaniem strony oraz odstąpiono od jej uzasadnienia, ponieważ uwzględnia w całości żądanie strony. Organ doręczył stronie decyzję w dniu [...] listopada 2014 r. (k. 12 akt administracyjnych), od której nie wniesiono odwołania. W dniu [...] maja 2015 r. (data złożenia w organie) Prokurator Rejonowy R. -[...] w R. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w stałej wysokości, niezależnie od ilości dzieci urodzonych w czasie jednego porodu w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że dodatek ten przysługuje na każde z dzieci. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż strona jest matką bliźniaków: Z. i I. rodzeństwa P., urodzonych [...] grudnia 2012 r. W związku z tym udzielono jej urlopu wychowawczego z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi w okresie [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. Skarżący wskazał, że z treści art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.ś.r. wynika, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka uprawnionemu do urlopu wychowawczego nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 36 miesięcy, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu oraz 72 miesiące, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Przepis art. 10 ust. 2 u.ś.r. nie wskazuje wprost, czy dodatek w kwocie 400 zł miesięcznie przysługuje na każde dziecko, czy też przysługuje jeden dodatek niezależnie od ilości dzieci, uzależniony od korzystania przez uprawnionego z urlopu wychowawczego. Wobec rozbieżności interpretacyjnych w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w dniu 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Ww. uchwała ma ogólną moc wiążącą inne sądy administracyjne oraz organy i dopóki nie zostanie zmieniona, nie można odmówić uwzględnienia dokonanej w niej wykładni. Skarżący w konkluzji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię cytowanych wyżej przepisów oraz w sprzeczności z aktualnie obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 lipca 2014 r., II SA/Bk 330/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 119/14). W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że dotychczasowe rozstrzygnięcia organów administracyjnych w przedmiotowym zakresie były uzasadnione ówczesną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, natomiast po uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 organ od kwietnia 2015 r. przyznaje dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, jeżeli zostały spełnione pozostałe kryteria warunkujące jego przyznanie. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. Prokurator zmodyfikował żądanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w tym zakresie z jednoczesnym przesądzeniem, iż dodatek ten przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu (k. 26 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Prokurator przedmiotową skargę wniósł w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji, tj. w trybie art. 53 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści art. 8 pkt 2 u.ś.r. wynika, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.ś.r., dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 10 ust. 2 ww. ustawy określa wysokość tego dodatku na kwotę 400 zł miesięcznie, nie rozstrzygając jednocześnie, czy przyznaje się go w tej wysokości na każde dziecko, czy też jest to jeden dodatek. Wobec rozbieżności na tle wykładni i stosowania tej regulacji przez sądy administracyjne, wyjaśnienia tych przepisów podjął się powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 15/13 (publ. cbosa) stwierdził, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. NSA uznał, iż konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 omawianej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy) wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza to prawo tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci w sytuacji, gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 u.ś.r., że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przekonał argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Zdaniem NSA, owej tezie przeczy to, że dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 u.ś.r. został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego w okresie korzystania z tego urlopu. Ponadto NSA dodał, że skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 ww. ustawy wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy kalendarzowych. Przywołanie obszernych fragmentów podjętej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest z tego względu, że przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07, LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Podsumowując rozważania, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w cytowanej wyżej uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Jest ono zbieżne z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 1 lipca 2014 r., II SA/Bk 330/14, w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 119/14, w Rzeszowie z dnia 20 października 2015 r., II SA/Rz 560/15, publ. cbosa oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 1834/13, LEX nr 1657790). Z tego powodu należy uznać, że organ dokonał błędnej wykładni art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r., orzekając w punkcie 1 podpunkt 3 zaskarżonej decyzji. W tym zakresie organ ponownie rozpoznając sprawę winien przyznać stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie po 400 zł miesięcznie na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu w dniu [...] grudnia 2012 r., tj. dla Z. oraz I. rodzeństwa P., jeżeli spełnione zostały pozostałe kryteria warunkujące jego przyznanie. Wskazując konkretne wytyczne dla organu do wykonania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd nie skorzystał z wnioskowanej przez Prokuratora możliwości zastosowania w treści wyroku art. 145a p.p.s.a. (zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy), ponieważ w okolicznościach tej sprawy Prezydent przyjął do wiadomości treść cytowanej wyżej uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. i od kwietnia 2015 r. stosuje ją w praktyce. Nie ma więc potrzeby powyższego zobowiązania nakładać na organ, którego wykonanie podlegałoby późniejszej kontroli przez Sąd (art. 145a § 2 i § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił w zaskarżonym zakresie decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdza, że naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. w sytuacji rozbieżności interpretacyjnych tych przepisów, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, jak to określił Prokurator w zarzutach skargi.