II SA/Łd 900/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 163, dalej jako: "u.p.s.") – odmówił przyznania P. L. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w okresie od marca do lipca 2015 roku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. D., opiekun prawny P. L. wskazując, iż odmówiła ona przedstawienia swoich dochodów, bowiem nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z podopiecznym, a jej działania mają na celu pomoc w powrocie do właściwego funkcjonowania w społeczeństwie i pełnienia prawidłowo ról społecznych, jako osobie zagrożonej wykluczeniem społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wspomnianą na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższych przepisów wynika, że zasiłek celowy jest przyznawany na konkretnie określony cel pomocy społecznej np. zakup żywności, zakup leków czy też zakup odzieży, opału na zimę. Jest to zasiłek o charakterze fakultatywnym (uznaniowym), świadczy o tym zapis art. 39 ust. 1 u.p.s., iż zasiłek celowy może być przyznany. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. zasiłek celowy musi mieścić się w możliwościach (w tym zwłaszcza finansowych) pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika, iż jednym z warunków przyznania zasiłku celowego jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego ustawowo określonego kryterium dochodowego osoby w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. W sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do oceny, czy K. D., jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego P. L. prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe oraz czy w związku z tym, należy uwzględnić jej dochody przy obliczaniu dochodu strony. Organ pierwszej instancji ustalił, iż P. L. zamieszkuje wraz ze swoim opiekunem prawnym – K. D., w mieszkaniu jej babci – S. K. P. L. nie posiada żadnego własnego źródła dochodu, jest objęty pomocą w formie zasiłku stałego, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i jest całkowicie ubezwłasnowolniony. P. L. i K. D. zgodnie oświadczyli, że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, jedynie ze sobą zamieszkują. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że P. L. nie ma nigdzie stałego ani czasowego meldunku, zamieszkuje w Ł. przy ul. A 46 m. 34. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi i kuchni, jeden z pokoi zajmuje jego właścicielka, a w drugim mieszka P. L. wraz ze swoim opiekunem prawnym. W tym pokoju znajduje się jedno miejsce do spania (dwuosobowa wersalka). P. L. ma swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych, w tym do kuchni i lodówki, korzysta ze wszystkich sprzętów gospodarstwa domowego należących do właścicielki mieszkania i K. D. Jedynymi rzeczami należącymi do P. L. są ubrania, kubek do picia i podstawowe środki higieniczne. W ocenie Kolegium, ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta wykazały, iż brak jest podstaw do uznania, że P. L. wraz z K. D. prowadzą dwa odrębne gospodarstwa domowe. Zasadnie więc organ uznał za nieprzekonywujące oświadczenia P. L. i K. D., że razem tylko zamieszkują i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Jak podkreśliło Kolegium, wspólne prowadzenie gospodarstwa to nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspakajanie potrzeb życiowych w tym wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, jak i również nie zarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Abstrahując od tego, ile miejsc do spania znajduje się w mieszkaniu, to okolicznością najistotniejszą dla przyjęcia, iż K. D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim podopiecznym jest to, iż tenże jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, zatem nie jest w stanie samodzielnie kierować swym postępowaniem, decydować o swoim życiu, podejmować samodzielnych decyzji i ponosić za nie odpowiedzialności, co wymagało ustanowienia dla niego opiekuna prawnego. Nie osiągając żadnych dochodów, nie jest też w stanie samodzielnie utrzymać się. Wobec tego, twierdzenia K. D., iż nie prowadzi ona wspólnego gospodarstwa domowego z podopiecznym jest – w ocenie Kolegium – nieudokumentowana, nieprzekonywująca i nie odpowiada ustalonemu w tym zakresie faktycznemu. Ustalone okoliczności sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania rozdzielności gospodarstw domowych. W ocenie organu odwoławczego, zgłoszona odrębność prowadzenia gospodarstw domowych ma charakter formalny oraz fikcyjny i została podana wyłącznie w celu uzyskania pomocy finansowej z pomocy społecznej. Okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego jest faktem obiektywnym mającym z woli ustawodawcy swoje konsekwencje na gruncie ustawy, co wyraża się m.in. uwzględnieniem wszystkich dochodów osób wspólnie gospodarujących, przy ustaleniu kryterium dochodowego stanowiącego przesłankę przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś pod pojęciem rodziny należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Na gruncie pomocy społecznej relacje formalne między osobami nie odgrywają żadnej roli, natomiast kluczowe znaczenie posiadają takie elementy jak wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie, które są wyznacznikiem pozostawania w faktycznym związku. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Jednocześnie, faktyczny związek, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s., oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania, który to element polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Przytoczone definicje – jak wskazał organ – odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Przy czym gospodarowanie to zarządzanie jakimiś zasobami i środkami, decydowanie o sposobie wykorzystania tego, co się ma. Oznacza to, że na potrzeby ustawy pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa, bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty. Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują, chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Jak podkreśliło Kolegium, cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. W ocenie Kolegium z taką sytuacja mamy do czynienia w sprawie. Brak współdziałania K. D. z pracownikiem socjalnym i odmowa udzielenia informacji o uzyskiwanych dochodach powoduje, że nie ma możliwości ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej P. L., a tym samym ustalenia jego uprawnień do przyznania pomocy finansowej, co stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu. W skardze na powyższą decyzję K. D., opiekun prawny P. L. wskazała, iż pozbawienie go prawa do ubezpieczenia zdrowotnego jest bezpodstawne i narusza konstytucyjne prawa. U podstaw rozstrzygnięcia legło przekonanie Kolegium, iż skoro P. L. jest ubezwłasnowolniony to jest także niedorozwinięty, bowiem – w ocenie Kolegium – nie jest on w stanie samodzielnie kierować swoim postępowaniem, decydować o swoim życiu, podejmować samodzielnych decyzji. Takie twierdzenie tymczasem – zdaniem autorki skargi – nie jest uzasadnione. Nie jest także uzasadniony pogląd organów, iż skarżący i jego opiekun prawny prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, bowiem wielokrotnie zdarza się osoby korzystające z pomocy społecznej mieszkają razem korzystając z tych samych urządzeń gospodarstwa domowego, razem gospodarują, ale mimo to organy pomocy społecznej – ze względu na ich trudną sytuację materialną – nie negują tego, że prowadzą oni oddzielne gospodarstwa domowe. Wzajemna pomoc polegająca na wykonywaniu codziennych czynności ze względu na problemy zdrowotne jednej ze stron – zdaniem autorki skargi – jest przejawem ludzkiego serca, pomocy, odruchu dobroci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu pisanym w powołanych wyżej przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta mocą, której zmienił on własną wcześniejszą decyzję o przyznaniu zasiłku stałego w ten sposób, iż ograniczył on okres pobierania tegoż świadczenia. U podstaw rozstrzygnięcia stanął pogląd organów obu instancji, iż fakt wspólnego zamieszkiwania w jednym pokoju z jednym dwuosobowym łóżkiem, korzystanie bez ograniczeń przez skarżącego ze sprzętów gospodarstwa domowego wskazuje na to, że skarżący i jego opiekun prawny prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. A w obliczu tego, że opiekun prawny nie udostępnił informacji o osiąganych dochodach, organ pierwszej instancji zmienił własną wcześniejszą decyzję poprzez ograniczenie okresu pobierania wcześniej przyznanego świadczenia. Stwierdzenie, iż skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie ze swoim opiekunem prawnym stanowi zasadniczy spór w sprawie. Godzi się zatem przypomnieć, iż P. L. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jego prawnym opiekunem pozostaje K. D., z którą wspólnie zamieszkuje. W świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 121 ze zm., dalej jako: "K.c.") oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 788 ze zm., dalej jako: "K.r.io.") regulujących status prawny osób całkowicie ubezwłasnowolnionych i pozostających pod opieką prawną, opiekun sprawuje opiekę nad ubezwłasnowolnionym tak jak rodzic nad dzieckiem, które nie ukończyło 13 lat (art. 175 w zw. z art. 155 § 2 K.r.io.). Zatem po pierwsze miejscem zamieszkania takiej osoby jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 K.c.), po wtóre opieka polega na sprawowaniu pieczy nad osobą ubezwłasnowolnionego i jego majątkiem (art. 155 § 1 K.r.io.). W świetle przytoczonych przepisów, ubezwłasnowolniony nie może więc prowadzić odrębnego gospodarstwa domowego, czyli być osobą samotnie gospodarującą, w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s. Nie jest bowiem władny "samotnie gospodarować" będąc pozbawionym zdolności do czynności prawnych. Wraz z opiekunem prawnym tworzą natomiast rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., pozostając w związku faktycznym (bez względu na jego naturę), wspólnie zamieszkują i gospodarują, co stanowi immanentną cechę opieki prawnej. Ustalony przez organy pomocowe stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza też prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego i jego opiekuna prawnego. Podnoszone zaś w skardze okoliczności (dobra wola opiekuna prawnego, zapewniającego podopiecznemu dach nad głową, odrębne miejsca do spania czy przechowywania żywności etc.) nie mają dla powyższej oceny znaczenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, ustawowo miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Osobiste, intymne relacje skarżącego i jego opiekuna, w świetle przyjętych na siebie przez tę ostatnią obowiązków opiekuna prawnego, nie mają charakteru rozstrzygającego dla oceny istnienia związku faktycznego, łączącego członków rodziny, w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Faktyczny związek, o którym mowa w przywołanym przepisie oznacza bowiem codzienne współdziałanie osób, zmierzające do zaspokojenia ich potrzeb bytowych. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt: OSK 618/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, organ prawidłowo uznał, iż skarżący i jego opiekun prawny wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe, dlatego dla ustalenia spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania świadczenia z pomocy społecznej niezbędne było ustalenie wysokości osiąganego przez opiekuna prawnego dochodu. A ponieważ opiekun prawny odmówiła udostępnienia tych informacji, słusznie organ uznał, że w sprawie spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Przywołany przepis stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. A. P.