IV SA/Wa 1721/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), uchylająca decyzję Starosty P. z [...] listopada 2014 r. nr [...] i odmawiająca zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. B., stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 167 m2, będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Nieruchomość stanowiąca część dawnej działki nr [...] (d. obręb [...]), działki nr [...] (d. obręb [...]) oraz działki nr [...] (d. obręb [...]) będąca własnością M. G. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1974 r. Rep. A-II-Nr [...] zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z wydaniem decyzji Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji zespołu mieszkaniowego "[...]". Wnioskiem z dnia 15 października 1999 r. poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości wystąpił o zwrot niezabudowanych części wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] ustalono, że przedmiotowa nieruchomość była objęta decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. osiedla mieszkaniowego z [...] października 1974 r. Część terenu objętego tym planem - w tym sporna nieruchomość - została następnie objęta planem realizacyjnym zamiennym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji osiedla "[...]" w W. - decyzja z [...] czerwca 1977 r. Zgodnie z załącznikiem do projektu zamiennego na terenie tej nieruchomości nie zaplanowano obiektów kubaturowych, lecz ciepłociąg. Działka ta nie była objęta jakimkolwiek pozwoleniem na budowę. Z wizji lokalnej w terenie przeprowadzonej w dniu 6 marca 2008 r. oraz z opisu nieruchomości zawartego w wykonanym dla potrzeb postępowania operacie szacunkowym wynika, że działka przylega do drogi osiedlowej i stanowi część terenu zieleni osiedlowej porośniętego trawą oraz część ogrodzenia placu zabaw dla dzieci. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta P. decyzją z [...] lipca 2009 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej działki i zobowiązał M. G. do zwrotu na rzecz Miasta W. kwoty [...] zł. Starosta stwierdził, że postępowanie dowodowe nie potwierdziło faktu realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności urządzeń ciepłowniczych, co oznacza, że spełnione zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.; dalej zwanej "u.g.n."). Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2010r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., (sygn. akt I SA/Wa 617/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazaną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. Sąd wskazał, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Z powyższego wynika, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę urządzenie na spornej działce zieleni. W tym kontekście zmiana planów realizacyjnych nie prowadzi do zmiany celu wywłaszczenia, albowiem tak w jednym, jak i drugim wypadku (pierwotnie zakładanym, jak i ostatecznie zrealizowanym), celem tym w odniesieniu do spornej działki pozostaje urządzenie infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu. W niniejszej sprawie przedmiotem wywłaszczenia było nabycie nieruchomości na cel budowy osiedla mieszkaniowego, które zostało zrealizowane. Zdaniem Sądu w takim przypadku zrealizowanie na spornej nieruchomości zieleni osiedlowej należy uznać za infrastrukturę konieczną dla podstawowej inwestycji, którą jest osiedle "[...]". W ocenie Sądu w tak ustalonym stanie faktycznym nie było jakichkolwiek podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej część infrastruktury koniecznej osiedla mieszkaniowego. Z uwagi na powyższe Sąd zobowiązał organ, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku, do ustalenia kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że spadek po zmarłym w dniu [...] października 2010 r. M G. nabyła w całości córka E. G., która wnioskiem z 19 lipca 2013 r. wystąpiła o zwrot niezabudowanych części działek nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [....], nr [...] z obrębu [...]. Starosta P. decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. na rzecz E. G. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta W. wniósł o jej uchylenie z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] rozpoznając to odwołanie wydał w dniu [...] kwietnia 2015r. decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ II instancji, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., (sygn. akt I SA/Wa 617/10) wskazał, iż celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej byłą własność M. G. była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów, które mogłyby ten cel w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr [...], uściślić. Zarówno na podstawie umowy z [...] marca 1974 r., jak i decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1972 r. nie da się szczegółowo wskazać rodzaju inwestycji, jaka miała być zaplanowana na powyższym gruncie. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie WSA w Warszawie w uprzednim wyroku wskazał, iż za realizację podstawowej inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" należy uznać urządzenie na spornej nieruchomości zieleni osiedlowej. Zdaniem organu II instancji znajdujące się w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie potwierdzają, iż działka nr [...] stanowi zieleń osiedlową, obejmując w części plac zabaw dla dzieci, zatem funkcjonalnie jest związana z osiedlem mieszkaniowym. Pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji zdjęcie wykonane na dzień 7 maja 1986 r. oraz załączona do niego opinia uprawnionego fotogrametry wskazuje, iż sporna działka znajduje się częściowo w kompleksowo urządzonych terenach zielonych dla dzieci. Stan ten potwierdzają przeprowadzone w dniu 6 marca 2008 r. oględziny nieruchomości, z których wynika, iż jest to teren zielony na którym znajduje się część ogrodzenia terenu zabaw dla dzieci, jak i operaty szacunkowe z 2 marca 2009 r. oraz z 24 czerwca 2014 r. Z uwagi na powyższe uznał, iż na przedmiotowej działce cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się do wytycznych Sądu w kwestii ustalenia kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany organ I instancji wskazał, iż zbędność działki ew. nr [...] wynika z faktu, że na zwracanej działce w okresie 7 lat od daty nabycia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego powyższy pogląd nie może być uznany za słuszny, bowiem określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Powyższych terminów nie można zatem zastosować do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed 22 września 2004 r. w zakresie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, oceniać okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Organ odwoławczy odnosząc się do powyższego zauważył, że w dniu rozstrzygania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości cel określony w umowie sprzedaży został zrealizowany. Zdjęcie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. stanowi dowód, że co najmniej na dzień 7 maja 1986 r. istniał stan potwierdzający realizację celu wywłaszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów oraz: – bezpodstawne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że wywłaszczona nieruchomość w części stała się zbędna na cel wywłaszczenia, – bezpodstawne przyjęcie, że z opinii fotometrycznej wynika, iż działka nie stała się zbędna z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy z opinii nie wynika by dokładnie na wskazanej działce zrealizowano cel wywłaszczenia, a jedynie wskazuje, że "stanowi ona część kompleksu zabaw dla dzieci", przy czym istotne jest, że na przedmiotowej działce nie zostały wykonane żadne urządzenia służące zaspokajaniem potrzeb dzieci, co wprost widać na powiększonym zdjęciu, gdzie działka nr [...] jest w całości niezagospodarowana, – pominięcie dowodów z dokumentów, tj. pisma Urzędu Miasta W. Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w [...] z dnia 3 marca 2014 r., Spółdzielni [...] z dnia 3 stycznia 2014 r., Spółdzielni [...] z których wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów dotyczących zagospodarowania terenu działki [...], co w świetle faktu, że na działce nie znajdują się żadne urządzenia niezbędne, czy funkcjonalnie związane z istnieniem osiedla, przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia, a w konsekwencji o braku przeszkód do zwrotu nieruchomości jako zbędnej, 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i błędne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, pomimo braku w aktach postępowania dowodów potwierdzających powyższe, 3) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji oraz nie odniesienie się do dowodów wskazujących na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, 4) art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wskazujące na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem działka nr [...] nie została zagospodarowana ani pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ani po rządami u.g.n., jak również obecnie nie stanowi terenu zagospodarowanego, nie jest funkcjonalnie związana z innymi urządzeniami, czy obiektami osiedla mieszkaniowego. Dodatkowo w opinii skarżącej z opinii fotogrametrycznej jednoznacznie wynika, że w ciągu 7 lat od wywłaszczenia spornej nieruchomości, cel związany z budową na jej terenie osiedla mieszkaniowego nie został w żaden sposób zrealizowany. Na przedmiotowej działce nie powstały ani budynki mieszkalne, ani też nie zostały urządzone tereny zielone, czy obiekty składające się na infrastrukturę osiedla. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Należy podnieść na wstępie, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. uchylająca decyzję Starosty P. z [...] listopada 2014 r. i odmawiająca wnioskodawcy zwrotu działki nr [...]. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zapadłego w granicach sprawy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 12 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 617/10, którym uchylono decyzje organów obu instancji orzekające o zwrocie przedmiotowej nieruchomości spadkodawcy skarżącej. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, tj. budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze. Wynika stąd, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę urządzenie na spornej działce zieleni. Skład orzekający stwierdził (przesądził) zatem, że zrealizowanie na spornej działce zieleni osiedlowej stanowiącej infrastrukturę konieczną dla podstawowej inwestycji, którą jest osiedle mieszkaniowe, zamiast ciepłociągu - oznacza realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu w tak ustalonym stanie faktycznym brak było jakichkolwiek podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe zobowiązał organ, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku, do ustalenia kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ administracji i sąd ponownie rozpoznając sprawę związani są oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. W związku z tym, stosownie do stanowiska zajętego przez Sąd w ww. wyroku, który wiąże skład orzekający w tej sprawie, należało ocenić kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] ustalił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które pozwalałyby na wskazanie konkretnej daty dokonanej na przedmiotowej działce inwestycji, jednakże zdjęcie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz załączona do niego opinia uprawnionego fotogrametry stanowi dowód, że co najmniej na dzień 7 maja 1986 r. istniał stan potwierdzający realizację celu wywłaszczenia. Ustalenie terminu realizacji inwestycji jest o tyle istotne, że art. 137 ust. 1 u.g.n. precyzuje terminy, których bezskutecznych upływ powoduje, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zaznaczyć należy, że przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n. ustawodawca nie określił szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w obecnie obowiązującej u.g.n. w art. 137 ust. 1 pkt 1 zawarta została stosowna regulacja, definiująca przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, poprzez wskazanie, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu wskazanego przepisu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Tym samym przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie wskazanych przepisów, z tym zastrzeżeniem, że również przed ich wejściem w życie cel wywłaszczenia musiałby zostać zrealizowany. Pogląd taki wyrażony został również w wyrokach NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1725/07, z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2876/12, z 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12, z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2391/12). Nie można bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, terminów, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. odnosić do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie powołanej normy prawnej, gdyż taka ocena byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, co wynika z wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 617/10. Natomiast organ administracji spełniając zalecenia zawarte w tym wyroku ustalił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany co najmniej na dzień 7 maja 1986 r., zatem przed dniem złożenia wniosku o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli wejściem w życie przepisów u.g.n. Tym samym terminy określone w art. 137 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Z tych też powodów zasadnie Wojewoda [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego zarzuty skargi co do błędnej interpretacji art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz niewłaściwej oceny materiału dowodowego należało zatem uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.